Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 128/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na działce nr [...] (arkusz [...], Obręb [...]) przy ul. [...] w P., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r., [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. M. i A. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] października 2020 r., [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę ogrodzenia zrealizowanego na działce nr [...] (arkusz [...], Obręb [...]) przy ul. [...] w P. Organy obu instancji uznały, że ogrodzenie działki nr [...] musi zostać rozebrane, ponieważ zostało zrealizowane w sposób wprost sprzeczny z § 4 pkt 1 lit. c oraz § 4 pkt 2 lit. g uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 6 listopada 2012 r., XL/594/VI/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko-Radojewo-Umultowo" - rejon ulic [...] i [...] w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r., poz. 433, "plan z 2012 r."). Istnienie ogrodzenia otaczającego działkę nr [...] zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu pierwszej instancji [...] marca 2020 r. Ustalono wówczas, że działkę nr [...] otoczono ze wszystkich stron (poza fragmentem od ul. [...]) ogrodzeniem betonowym pełnym, składającym się z 4 wsuwanych pomiędzy słupki paneli (po 0,5 m wysokości każdy) o łącznej wysokości 2 m. Obecny w trakcie kontroli A. M. zeznał, że ogrodzenie zrealizowano w lutym 2020 r. Prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że co prawda sporne ogrodzenie nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, to jednak podlega ono weryfikacji legalności w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, "Prawo budowlane"). Z uwagi na datę wszczęcia postępowania organy przyjęły za właściwe brzmienie ustawy sprzed 19 września 2020 r.
W skardze A. M. i A. M. zrzucili organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a ponadto działanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został rozpatrzony w sposób rzetelny i wszechstronny. Zdaniem skarżących doszło także do uchybienia zasadzie wynikającej z art. 13 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia oparto na podstawie prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, która w ocenie skarżących nie powinna znaleźć zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
W ocenie Sądu ogrodzenie otaczające działkę w dacie jego budowy (luty 2020 r.), jak i w dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, bez wątpliwości naruszało § 4 pkt 1 lit. c planu z 2012 r. Wbrew skarżących plan z 2012 r. nie pozwalał na realizację ogrodzeń ażurowych z płyt betonowych. Według wskazanego aktu prawa miejscowego na obszarze jego działania nie dopuszczono jakichkolwiek ogrodzeń nie tylko pełnych, ale i betonowych i żelbetowych, chociażby te ostatnie miały częściowo ażurowy charakter. Oznacza to, że nie było możliwości – jak chcieli skarżący – aby organy odstąpiły w sprawie od nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) na rzecz nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ogrodzenia na słupach betonowych i z płyt betonowych nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązywał zakaz lokalizacji ogrodzeń betonowych.
Sąd wojewódzki odniósł się też do kwestii obowiązywania planu z 2012 r. w dacie realizacji spornego ogrodzenia otaczającego działkę nr [...] i w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Plan z 2012 r. wszedł w życie z początkiem 2013 r. W 2016 r. został on zastąpiony na części obszaru, w tym obszaru działki nr [...], przez plan nr XXVIII/405/VII/2016 ("plan z 2016 r."). Plan z 2016 r. spowodował zatem, że plan z 2012 r. na części obszaru utracił moc (zob. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. "u.p.z.p."). Niemniej plan z 2016 r. został unieważniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., IV SA/Po 693/16, opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r., poz. 5774. Jak wskazał Sąd, plan z 2012 r. "ożył" w zakresie swej mocy obowiązującej, ponieważ plan z 2016 r. na skutek orzeczenia sądowego utracił ex tunc moc prawną, co objęło także wstecznie skutek prawny powodujący utratę mocy uchwały wcześniejszej.
Stosownie do powyższego Sąd wskazał, że uprawomocnienie się wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 693/16 i jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego spowodowało, że przywrócona została na nowo moc obowiązująca planu z 2012 r. (w części zastąpionej wcześniej planem z 2016 r.), a ponadto, że należy domniemywać jawność takiego stanu rzeczy dla adresatów norm. Skarżący zrealizowali sporne ogrodzenie w lutym 2020 r., a więc po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 693/16 i po tym jak został on opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżący wiedzieli zatem, że plan z 2016 r. nie wywołał skutków prawnych w postaci zastąpienia regulacji uprzednio obowiązującego planu z 2012 r., zakazującego budowę ogrodzeń pełnych oraz betonowych i żelbetowych.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w pismach procesowych okoliczności, że dla działki nr [...] uchwalono 2 lutego 2021 r. (uchwała nr XLI/711/VIII/2021, "plan z 2021 r.") nowy plan miejscowy, który wszedł w życie 24 marca 2021 r., Sąd wojewódzki stwierdził, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Najnowszy plan uchwalono po tym jak już wydano ostateczną decyzję w sprawie. Sąd natomiast kontroluje legalność decyzji administracyjnych według stanu prawnego na datę ich wydania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. M. i A. M., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów i w konsekwencji niewłaściwie ich nie zastosował w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wskazane przepisy nie znajdują zastosowania;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że wydanie decyzji WINB nastąpiło z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., tzn. bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a ponadto w oparciu o materiał dowodowy, który nie został rozpatrzony w sposób rzetelny i wszechstronny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że wydanie decyzji WINB nastąpiło z naruszeniem art. 13 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe zbadanie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, albo poprzez uchylenie decyzji WINB i decyzji PING i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto, skarżący kasacyjnie wnieśli o wstrzymanie wykonania wyroku WSA w całości, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącym, a jednocześnie spowodowanie niemożliwych do odwrócenia skutków finansowych dla skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy oraz Sąd wojewódzki przeprowadziły postępowanie w oparciu o niewłaściwy plan miejscowy i dokonały nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, a wbrew stanowisku organów, w sprawie możliwe było odstąpienie od nakazu rozbiórki i nakazanie im doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim, jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania stanowiska organów, popartego i rozszerzonego argumentacją Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którą podnoszona w toku postępowania okoliczność, że dla działki nr [...] uchwalono 2 lutego 2021 r. nowy plan miejscowy, który wszedł w życie 24 marca 2021 r., nie ma znaczenia dla sprawy. Z takim stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, w realiach niniejszej sprawy, nie można się zgodzić.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że działkę nr [...], będącą własnością skarżących kasacyjnie, znajdującą się na granicy z działką drogową przy ul. [...] w P., otoczono ze wszystkich stron (poza fragmentem od ul. [...]) ogrodzeniem betonowym pełnym, składającym się z 4 wsuwanych pomiędzy słupki paneli (po 0,5 m wysokości każdy) o łącznej wysokości 2 m. Obecny w trakcie kontroli A. M. zeznał, że ogrodzenie zrealizowano w lutym 2020 r. Organy obu instancji uznały, że ogrodzenie działki nr [...] musi zostać rozebrane, ponieważ zostało zrealizowane w sposób wprost sprzeczny z § 4 pkt 1 lit. c oraz § 4 pkt 2 lit. g planu z 2012 r. Powyższy plan na obszarze jego działania nie dopuszczał jakichkolwiek ogrodzeń nie tylko pełnych, ale i betonowych, i żelbetowych, chociażby te ostatnie miały częściowo ażurowy charakter.
W ocenie organów, ogrodzenia na słupach betonowych i z płyt betonowych nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązywał zakaz lokalizacji ogrodzeń betonowych.
Jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, plan z 2012 r. wszedł w życie z początkiem 2013 r. (14 lutego 2013 r.). W 2016 r. został on zastąpiony na części obszaru, w tym obszaru działki nr [...], przez plan z 2016 r. Uchwalenie i wejście w życie planu z 2016 r. (31 maja 2016 r.) spowodowało, że plan z 2012 r. na części obszaru utracił moc. Istotne jest natomiast to, że plan z 2016 r. został unieważniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., IV SA/Po 693/16, opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r., poz. 5774, który to wyrok został podtrzymany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 832/17.
Wobec powyższego plan z 2016 r. utracił ex tunc moc prawną, co objęło także wstecznie skutek prawny powodujący utratę mocy uchwały wcześniejszej. Zatem w dacie realizacji spornego ogrodzenia oraz w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywał plan z 2012 r. Jak wskazał Sąd wojewódzki, dla działki nr [...] uchwalono 2 lutego 2021 r. plan z 2021 r., który wszedł w życie 24 marca 2021 r., jednak został on uchwalony po wydaniu zaskarżonych decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wojewódzki nie ma racji twierdząc, że obowiązujący plan z 2021 r. nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z treści tego planu, dla objętego nim obszaru, w tym działki skarżących kasacyjnie, zmieniły się zakazy dotyczące lokalizacji ogrodzeń i ich rodzajów. Na podstawie uzasadnienia uchwały można też ustalić, że wniosek o sporządzenie planu z 2021 r. złożyli właściciele działki nr [...], a więc skarżący kasacyjnie.
Wobec powyższego zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów k.p.a. w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły wnikliwie i dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz w konsekwencji dokonały wadliwej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, co niesłusznie zostało zaakceptowane przez Sąd wojewódzki. Sąd ten powinien był uwzględnić fakt, że w dniu wyrokowania obowiązywał plan z 2021 r. (o którym z pewnością wiedzieli skarżący kasacyjnie) i jaki może mieć to wpływ na możliwość zastosowania przez organy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane zbadać, czy zgodnie z obowiązującym planem z 2021 r. istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego ogrodzenia poprzez taką jego przebudowę, że będzie spełniać wymagania stawiane takim obiektom budowlanym.
Nie był przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 13 § 1 k.p.a. – przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Natomiast jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, najprawdopodobniej skarżący kasacyjnie chcieli zarzucić naruszenie art. 12 § 1 k.p.a.
Uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i tak orzekł w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.