Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/GL 346/12, oddalił skargę G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie zaświadczenia w sprawie zgodności usytuowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Pismem z dnia 11 września 2009 r. kierowanym do Urzędu Miasta i Gminy K., G. S. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności usytuowania budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w G. przy ul. [...], z obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego. Podała, że o zaświadczenie ubiega się ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu powyższego faktu.
W odpowiedzi pismem z dnia 30 września 2011 r. poinformowano wnioskodawczynię o obowiązujących zapisach planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. z 2007 r. dla działki nr [...] oraz o zasadach rozwiązań architektoniczno-budowlanych, obowiązujących na całym obszarze objętym planem.
Wnioskodawczyni pismem z dnia 18 października 2011 r. ponownie zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności usytuowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 217 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność usytuowania budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podał, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, gdyż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego określa art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
G. S. w zażaleniu domagała się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż jej zdaniem z postanowienia nie wynika, że obiekt na działce nr [...] jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach organ odwoławczy podał, że podziela stanowisko organu I instancji, iż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego został wskazany w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wydawanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. sprowadza się do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym.
Odwołująca się wniosła o ustalenie zgodności lokalizacji budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] z obowiązującym planem miejscowym, a więc żądała od organu przeprowadzenia interpretacji planu miejscowego, do czego organ nie miał podstaw w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W zaświadczeniu nie przeprowadza się bowiem wykładni przepisów prawa materialnego, nie rozstrzyga się też żadnych kwestii spornych. Organ podkreślił, że odwołująca się nie jest właścicielką działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek garażowo-gospodarczy, ani nie jest wobec niej prowadzone w tym zakresie żadne postępowanie administracyjne. Ta ostatnia uwaga organu związana jest z przyznaniem przez organ, że od wydania zaświadczenia w trybie działu VII k.p.a. należy odróżnić przypadek, gdy właściwy organ gminy na podstawie ustaleń planu miejscowego wydaje zaświadczenie, w którym dokonuje interpretacji ustaleń tego planu do konkretnego stanu faktycznego (gdy wydania takiego zaświadczenia domaga się organ nadzoru budowlanego).
Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wniosła G. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 6,7,8,9,217-219 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wskazała, że ubiegała się o wydanie wskazanego zaświadczenia w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowaniem w sprawie wzniesienia budynku zlokalizowanego na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia. Nadto skarżąca odwołując się do art. 217 k.p.a. stwierdziła, że organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, o ile wymaga tego przepis prawa materialnego, w tym przypadku przepisem takim jest art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zatem jest stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru to przysługuje jej uprawnienie, do wystąpienia z żądaniem o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności "wykonania" obiektu z planem miejscowym.
Skarżąca podała także, że przed Starostą M. prowadzone są postępowania związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek garażu, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc istnieje możliwość wejścia spadkobierców w prawa właścicielskie działki, co z kolei stanowi legitymację dla tych osób do wystąpienia w sprawie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zarzuciła także, brak ustosunkowania się organu odwoławczego do jej wniosku zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wyłączenia Burmistrza Gminy i Miasta K. od udziału w niniejszym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu ostatecznym, zaakcentował że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...], a w prowadzonym przez organy nadzoru postępowaniu w sprawie legalności budynku magazynowo-garażowego na działce nr [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia organowi oceny technicznej tego budynku został nałożony na Gminę K.. Wyjaśniono także przyczyny nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy K. podając, że wskazane powody braku jego bezstronności nie stanowią przesłanki określonej w art. 25 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 346/12, którym oddalił skargę G. S. zauważył, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 219 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Sąd stwierdził, że niewątpliwie skarżąca nie mogła skutecznie powołać się na swój interes prawny w celu uzyskania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), bowiem takiego interesu nie posiada, mimo powołania się na jego istnienie w piśmie z dnia 11 września 2011 roku. Nie jest bowiem właścicielką działki nr [...], ani też inwestorką budynku.
Zdaniem Sądu, wątpliwości nie budzi też, że skarżąca domagała się od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby przeniesienia zapisów planu, ale wymagało jego interpretacji. Takie zaświadczenie organ istotnie wydaje na podstawie art. 217 § 1 i § 2 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru nie została zobowiązana do złożenia zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie może więc skutecznie powoływać się na art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do poruszonej przez organy możliwości uzyskania przez skarżącą wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, o co zresztą skarżąca nie występowała, Sąd stwierdził, że wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym.
W ocenie Sądu, skoro skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, ani nie może powołać się na przepis prawa wymagający potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego to zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jednakże o ile w tym zakresie, to jest interesu prawnego po stronie skarżącej (np. przez odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości) lub zobowiązanie jej na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zajdą zmiany, będzie ona mogła ponownie wystąpić o wydanie zaświadczenia. Powołując się na pogląd zawarty w orzecznictwie sądów administracyjnych Sąd wojewódzki wskazał, że możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez potrzeby korygowania uprzednio wydanego postanowienia odmownego lub wydanego zaświadczenia. Jedynym warunkiem dopuszczalności wydania nowego zaświadczenia jest zmieniony stan faktyczny i prawny sprawy. Zmiana któregokolwiek z tych elementów oznacza, że wydane postanowienie lub zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające stanowi prawnemu lub faktom.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, skutkującym oddaleniem skargi i nie zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c pomimo naruszenia przez SKO przy wydaniu postanowienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że podstawą materialno prawną żądania wydania zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest akt administracyjny (postanowienie) wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Mając na względzie powyższe, G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżąca bierze udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. dotyczącym legalności budynku gospodarczo garażowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G.. W postępowaniu tym nie zostało wydane postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, a jedynie postanowienie w oparciu o art. 81c tego prawa. Organ ten w tym postępowaniu w żadnym akcie administracyjnym nie wskazuje dowodów zakończenia robót budowlanych, również nie komunikuje przepisów, w oparciu o które bada okoliczności wzniesienia obiektu.
Wobec tego nie można – zdaniem skarżącej kasacyjnie - zgodzić się w oceną Sądu, że zaświadczenie o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być wydane tylko temu podmiotowi, który zostanie wskazany w postanowieniu wydanym przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Z przepisów art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. wprost wynika konieczność istnienia przepisu wymagającego wydania zaświadczenia, a nie konkretnego aktu administracyjnego. Skoro ustawa – Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor" to może stać się nim osoba chcąca dokończyć inwestycję poprzez poniesienie kosztów związanych z jej legalizacją. Powyższe uzasadnia – zdaniem skarżącej – posiadanie przez nią interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem organ administracji, działając w oparciu o art. 217 § 1 i 2 pkt 1 i 2 k.p.a. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że zaświadczenie wydaje się w przypadku zaistnienia 2 przesłanek: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Przesłanki te mogą wystąpić niezależnie od siebie. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty jej wnioskiem.
Trafna jest również ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała druga z ww. przesłanek, a zatem że prawidłowo organy administracji odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści.
Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawą do żądania wydania takiego zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. nie może być art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie w przepisie tym ustawodawca upoważnił organ nadzoru budowlanego do zobowiązania przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu, w stosunku do którego toczy się postępowanie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże powyższe nie oznacza, że każdy podmiot ma prawo żądania wydania takiego zaświadczenia. Wykładnia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. musi być bowiem dokonywana zawsze w związku z przepisem prawa materialnego statuującego obowiązek uzyskania takiego zaświadczenia. Jeśli zatem ustawodawca wskazał na możliwość ubiegania się o wydanie zaświadczenia w sytuacji gdy wymaga tego przepis prawa to zawęził to prawo do osób, których może dotyczyć przepis prawa materialnego wskazującego na taki obowiązek.
Szersza, proponowana przez skarżącą, wykładnia przepisu prowadziłaby do sytuacji, że każdy podmiot mógłby ubiegać się o wydanie zaświadczenia np. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będąc w żaden sposób ani faktycznie ani prawnie związany z taką inwestycją. Taka wykładnia przepisu prawa, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, jest niedopuszczalna. W świetle powyższego należało uznać, że prawo do żądania wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego będzie przysługiwało uczestnikom procesu budowlanego (oraz właścicielowi nieruchomości – z tym, że jego uprawnienie byłoby realizowane w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Na tych osobach ciążą bowiem obowiązki określone ustawą - Prawo budowlane. W konsekwencji również jedynie od tych podmiotów przepis prawa może wymagać urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia.
Skarżąca kasacyjnie niewątpliwie nie należy do kręgu tych osób. Bez znaczenia również dla powyższej oceny pozostaje fakt, że jest ona stroną toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalności przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta, wynikająca z posiadania tytułu własności do nieruchomości sąsiedniej, rodzi jedynie prawa do czynnego udziału w czynnościach podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś przez organ właściwy do wydawania zaświadczeń.
Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności twierdzeń skarżącej kasacyjnie co do tego, czy tylko osoby, na które organ prowadzący postępowanie w przedmiocie legalności obiektu nałożył obowiązki określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego będą mogły skutecznie złożyć wniosek w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., albowiem w tym zakresie skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów prawa, w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które ewentualnie zostały naruszone przez Sąd wojewódzki.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż skoro skarżąca hipotetycznie może stać się inwestorem obiektu poprzez zamiar jego zalegalizowania (wypełnienia obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 i uiszczenia opłaty legalizacyjnej) to brak jest podstaw do odmowy wydania jej zaświadczenia. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji co do tego, że wydanie (lub odmowa wydania) zaświadczenia nie rodzi skutku powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że jeśli skarżąca prawa takie uzyska, będzie mogło skutecznie ponownie wystąpić z omawianym wnioskiem.
Konkludując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieuwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji był art. 219 i 217 § 2 k.p.a. Organ administracji, a także Sąd pierwszej instancji w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia nie mógł orzekać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego także z przyczyn wskazanych wyżej.
Nie znalazł także prawnego uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 tej ustawy, której to wadliwości skarżąca dopatruje się w oddaleniu skargi zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jak zostało wyżej wskazane prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenił, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, a zatem, że skarga winna podlegać oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.