Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 27 października 2015 r. L. K., na podstawie art. 155 K.p.a. wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę części budynku położonego przy ul. L. [...] w Gdańsku.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak[...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 154 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) odmówił uchylenia, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], nakazującą L. K. rozbiórkę pomieszczeń lokalu nr 1 o wymiarach 8,40 x 3,15 (3,30) m - od strony podwórza i 4,65m x 4,47m - od strony granicy z działką nr A, dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w Gdańsku bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. oraz T. K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 r. byłoby sprzeczne z przepisami prawa procesowego i materialnego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. została wydana na postawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis ten stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Sankcją za takie naruszenie jest nakaz rozbiórki. Omawiany przepis nie tylko uprawnia ale i zobowiązuje organy nadzoru budowlanego w określonych sytuacjach do wydawania takich rozstrzygnięć. Decyzja ta jest zatem tzw. decyzją związaną, bowiem przy jej wydawaniu organ nie kieruje się uznaniem administracyjnym, lecz nakazem ustawodawcy, zobowiązującym zareagować w określony ustawą sposób na zaistniały stan faktyczny. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylenie decyzji z [...] czerwca 2000 r. byłoby sprzeczne ż przepisem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł L. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 155 oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu założenia, że uchylenie decyzji rozbiórkowej jest z zasady wyłączone i zaniechaniu - w wyniku przyjęcia takiego założenia - dokonania jakichkolwiek ustaleń co do aktualności okoliczności faktycznych stanowiących podstawę nakazu rozbiórki orzeczonego w 2000 r. i dotychczas niewykonanego (mimo upływu 16 lat);
- - art. 28, 61 § 4 oraz 7 i 77 § 1 K.p.a., polegające na nieustaleniu kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. i niewskazaniu wnioskodawcy w sposób jasny i jednoznaczny, czyje zgody na uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. powinien on przedłożyć.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd stwierdził, że uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku skarżącego o uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 r., ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki części obiektu i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 K.p.a. jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a.
Sąd wskazał, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 37 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie ma zaś charakteru uznaniowego.
W takiej sytuacji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez organ art. 155 K.p.a. Także zarzuty naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. art. 7 K.p.a. i art. 28 K.p.a. Sąd uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. K.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 155 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja rozbiórkowa wydawana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. miała charakter tzw. decyzji związanej, co wyłącza możliwość zastosowania do takiej decyzji trybu uchylania decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 155 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości decyzja taka miała charakter decyzji uznaniowej, co nie wyłącza możliwości zastosowania do takiej decyzji trybu z art. 155 K.p.a.;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie (a zarazem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przez jego niezastosowanie) polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ administracji publicznej;
- 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 7 i art. 28 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie oraz zaniechaniu odniesienia się do argumentów skargi odwołujących się do zasady równości adresatów obowiązków pieniężnych i niepieniężnych.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do tych zarzutów konieczne jest jednak przypomnienie rzeczywistej podstawy prawnej decyzji, w stosunku do której złożony wniosek w trybie art. 155 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1615/00, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, nakazując L. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., rozbiórkę samowolnie dobudowanych pomieszczeń do budynku przy ulicy L. [...] w Gdańsku, powołał się na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie inne ważne przyczyny występują w sprawie. Dostrzegł, że organ pierwszej instancji uwypuklił natomiast niezgodność rozbudowy z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
W ocenie organu odwoławczego, wskazuje to na zasadność orzeczenia rozbiórki również w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Znaczące przybliżenie do granicy działki (45 cm) powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla właściciela działki sąsiedniej, poprzez naruszenie jego prywatności i intymności, a także narażając go na mogące wystąpić uciążliwości związane z prawidłowa eksploatacją i konserwacją obiektu budowlanego.
Skarga L. K. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia [...] czerwca 2000 r., została oddalona powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1615/00. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Wskazał jako bezsporny fakt, że budynek w którym zamieszkuje skarżący znajduje się w odległości 45 cm od granicy z sąsiednią działką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że nie są zachowane minimalne odległości określone w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Tak znaczne zbliżenie budynku mieszkalnego do granicy niewątpliwie powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla właściciela działki sąsiedniej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z faktu, że dobudowana przez skarżącego bez pozwolenia część budynku znajduje się w takiej samej odległości od granicy jak istniejąca uprzednio część budynku, nie można wyprowadzać wniosku, iż rozbudowa nie pogorszyła warunków użytkowych dla działki sąsiedniej. Dobudowanie wzdłuż linii istniejącej zabudowy części budynku stanowi bowiem pogorszenie istniejącego stanu poprzez zwiększenie powierzchni (długości) budynku znajdującego się w niedopuszczalnej odległości od granicy z działką sąsiednią.
Celem przywołania, w niniejszym uzasadnieniu, stanowiska organu odwoławczego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego co do podstawy prawnej nakazu rozbiórki oraz obszernego fragmentu rozważań Sądu w tym zakresie jest wskazanie, że w obrocie prawnym niewątpliwie funkcjonuje decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
W związku z tym, zarzuty materialne i procesowe skargi kasacyjnej wywodzone z podnoszonego uznaniowego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. są bezzasadne.
Odnosząc się zaś do rzeczywiście zastosowanej podstawy prawnej, przypomnieć należy utrwalony pogląd, według którego, przepisy art. 154 i 155 K.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego Warunkiem zastosowania art. 155 K.p.a. jest, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz wbrew przepisom o usytuowaniu budynków, traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 K.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki.
W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 K.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; por. także odnoszący się do art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36).
Mimo błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.