Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. i J.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2015 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy nakazał skarżącym oraz J.G. usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 4 578 m2 położonej przy ul. [...], odpadów znajdujących się na całej nieruchomości w rozproszeniu tj.: odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej oraz odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, a także odpadów nieujętych w innych grupach, w terminie do 31 października 2013 r. przez zawarcie umowy z firmą uprawnioną do usunięcia odpadów i ich transportu do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących oraz J.G. decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin usunięcia odpadów i ustaliło termin usunięcia odpadów do 31 marca 2014 r., a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 662/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy nakazał skarżącym oraz J.G. usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...]/4 odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie w terminie 20 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna przez zawarcie umowy z firmą uprawnioną do usunięcia odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów i złożenie sprawozdania z wykonania decyzji. Jako podstawę organ wskazał art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej jako "ustawa o odpadach").

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na działce nr [...]/4 znajdują się różnego rodzaju odpady, które dokładnie zostały sklasyfikowane w kontrolowanej decyzji przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...]/4 nie jest miejscem składowania i magazynowania odpadów. W związku z tym wskazał, że podmiotami zobowiązanymi do usunięcia odpadów są współwłaściciele nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność z art. 26 ustawy o odpadach nie jest w żaden sposób uzależniona od przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę decyzji stanowił art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Sąd I instancji powołał się na definicję posiadacza i wytwórcy odpadów. Wyjaśnił także, że pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" zostało zdefiniowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2012 r. poz. 1232 ze zm., zwana dalej p.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, może być obalone tylko wtedy, gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskaże wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

Zdaniem Sądu I instancji, współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/4, na której zalegają odpady, są ich posiadaczami w rozumieniu ustawy o odpadach. Obowiązek usunięcia odpadów wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżący nie obalili. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zwalnia organy prowadzące postępowanie z obowiązku ustalania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem skarżących, sporna nieruchomość w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na park miejski. W ocenie Sądu I instancji, przeznaczenie to nie spowodowało, że właścicielem bądź władającym gruntem ujawnionym w ewidencji gruntów został Prezydent m.st. Warszawy. Nie jest on zatem podmiotem odpowiadającym pojęciu władającego powierzchnią ziemi, a tym samym nie jest on posiadaczem odpadów obowiązanym do ich usunięcia z przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 5 ust. 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm. – dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości"), przez utrzymanie w mocy decyzji wydanych bez podstawy prawnej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 1 pkt 1 i art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej, tj. zastosowanie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w sytuacji, w której zgodnie z art. 1a ustawy, ustawę o utrzymaniu czystości, ustawę o odpadach można stosować tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą o utrzymaniu czystości.

Po drugie, art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 143 k.c., a także w związku z "art. 6 pzp i uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przez nieuwzględnienie, że w świetle obowiązujących przepisów wykonywanie prawa własności przysługującego skarżącemu zostało w istotny sposób ograniczone na rzecz m.st. Warszawy na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym nieruchomość skarżącego została przeznaczona przez Gminę Warszawa na cele publiczne, tj. tereny zieleni publicznej ogólnodostępnej (symbol ZP1).

Po trzecie, art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 52 k.c. oraz w związku z art. 252 k.c., przez nieuwzględnienie, że udostępnienie przez Gminę Warszawa nieruchomości skarżącego ogółowi okolicznych mieszkańców spowodowało, że w zakresie, w jakim prawo własności zostało ograniczone, powstało prawo użytkowania tej nieruchomości na rzecz m.st. Warszawy.

Po czwarte, art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 231 k.p.c., przez nieuwzględnienie, że domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach jest domniemaniem wzruszalnym, a skarżący w sposób wyczerpujący wskazał na rzecz kogo i w jakim zakresie ograniczono jego władztwo nad nieruchomością.

Po piąte, art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości przez brak wystarczającego wyjaśnienia, czy Gmina Warszawa zapewniła skarżącemu odpowiednie warunki do zapewnienia czystości i porządku na działce, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości.

Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji przy rozstrzyganiu o przedmiocie postępowania zastosował ustawę o ochronie środowiska oraz jaki przepis tej ustawy został zastosowany.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 5 ust. 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Wynika to z tego, że w przedmiotowej sprawie obowiązek usunięcia przedmiotowych odpadów z działki nr [...]/4 został nałożony na skarżących jako jej współwłaścicieli na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, a nie art. 5 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Oznacza to, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli stwierdzenie możliwości decyzji organu odwoławczego z powodu jej wydania bez podstawy prawnej.

Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 pkt 1 i art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości z powodu błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej zastosowanej w tej sprawie z ustawy o odpadach, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości, która stanowi, że ustawę o odpadach można stosować wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą o utrzymaniu czystości. Wynika to z tego, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, który jednoznacznie stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do ich niezwłocznego usunięcia z miejsca, które jest nieprzeznaczone do ich składowania lub magazynowania.

Z kolei przepis art. 26 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że jeżeli to nie nastąpi to właściwy organ I instancji w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z takiego miejsca, które jest nieprzeznaczone do ich składowania lub magazynowania. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że są to odpady, które są w rozproszeniu na danej nieruchomości.

W szczególności są to bowiem odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych jak i infrastruktury drogowej oraz odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, a nawet odpady nieujęte w innych grupach.

Z kolei w świetle art. 3 pkt 44 p.o.ś. władającym powierzchnią ziemi jest właściciel danej nieruchomości. Natomiast dyspozycja art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jednoznacznie także stanowi, że posiadaczem odpadów jest ich wytwórca w rozumieniu art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach – lub – co ma zastosowanie w tej sprawie – osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów. Ponadto domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest właśnie – tak jak w przedmiotowej sprawie, co nie budzi wątpliwości – posiadaczem takich odpadów na danej nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Jest to odpowiedzialność prawna o charakterze obiektywnym, za którą posiadacz odpowiada, pomimo że nie jest wytwórcą, ponieważ nie można ustalić ich innego posiadacza. Jest to więc domniemanie prawne, którego skarżący nie obalili.

Dlatego też błędny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 231 k.p.c. w zakresie ograniczenia władztwa nad nieruchomością skarżących.

Po trzecie, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą ograniczenie prawa własności skarżących nad przedmiotową nieruchomością. Brak jest bowiem w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 140 k.c. jak art. 143 k.c., a także w związku z "art. 6 pzp i uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Miało to bowiem spowodować, że w świetle obowiązujących przepisów realizacja prawa własności przysługująca skarżącym została w istotny sposób ograniczona na rzecz m.st. Warszawy na mocy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w tym planie nieruchomość skarżących została przeznaczona przez Gminę Warszawa na cele publiczne, tj. tereny zieleni publicznej ogólnodostępnej (symbol ZP1).

Ponadto miało to również spowodować naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 52 k.c. jak i art. 252 k.c., z tej przyczyny, że udostępnienie przez Gminę Warszawa przedmiotowej nieruchomości ogółowi okolicznych mieszkańców spowodowało, że w zakresie, w jakim prawo własności zostało ograniczone, powstało prawo użytkowania tej nieruchomości na rzecz m.st. Warszawy. Są to jednak okoliczności prawne i faktyczne, które jednak w żadnym przypadku nie pozbawiły prawa własności tej nieruchomości skarżących, tym bardziej że właścicielem czy też władającym takim gruntem ujawnionym w ewidencji gruntów nie został oczywiście Prezydent m.st. Warszawy. Oznacza to, że nie jest to podmiot władający powierzchnią ziemi, a więc także nie jest oczywiście posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu dyspozycji art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości z powodu braku ustalenia czy Gmina Warszawa zapewniła skarżącym odpowiednie warunki do zapewnienia czystości i porządku na przedmiotowej działce zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości. Należy bowiem jeszcze raz zaznaczyć, że obowiązki na skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...]/4 zostały nałożone prawidłowo na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jako posiadaczy odpadów, ponieważ są władającym powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 44 p.o.ś.

Ponadto należy podkreślić, że ustalenia studium, a następnie planu miejscowego, dotyczące przeznaczenia nieruchomości na określony cel nie mogą w żadnym przypadku modyfikować powyższego obowiązku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Po czwarte, całkowicie błędny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku wskazania w uzasadnieniu wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji przy rozstrzyganiu o przedmiocie postępowania zastosował "ustawę o ochronie środowiska" oraz jaki przepis tej ustawy został zastosowany. Wynika to z tego, że nie obowiązuje ustawa o nazwie "o ochronie środowiska" jak i zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów prawa. Natomiast w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną skargi kasacyjnej w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli Sąd I instancji nie poddał ocenie stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Ponadto trzeba zaznaczyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.