Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – lokalu mieszkalnego na gabinet lekarsko-stomatologiczny przy ul. [...] [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] Nr [...]).
Zażalenie od ww. postanowienia wniósł jeden ze skarżących – P. W..
Zaskarżonym postanowieniem SKO [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W ocenie SKO, przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści jest fakt, że dostęp do przedmiotowego lokalu zlokalizowanego w parterze budynku nie odbywa się od strony ciągów komunikacji publicznej, lecz od strony wewnętrznego dziedzińca budynku przez klatkę schodową nr 7. Wobec tego zamierzona zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu jest niedopuszczalna w świetle § 11 pkt 1 ww. planu miejscowego. Brak jest tym samym podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ponadto SKO wskazało na charakter zaświadczenia, z którego wynika, że organ przy jego wydawaniu nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa i oceny skutków prawnych.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 219 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 11 pkt 1 planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/19, oddalając skargę, wskazał na charakter zaświadczenia. W ocenie Sądu, przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści jest fakt, że dostęp do przedmiotowego lokalu zlokalizowanego w parterze budynku nie odbywa się od strony ciągu komunikacji publicznej, tj. ul. [...]. Zgodnie z § 11 pkt 1 planu miejscowego dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach, ale od strony ciągu komunikacji publicznej. Bez znaczenia jest, że przepis planu nie wskazuje na lokalizację lokalu "z wejściem od strony ciągu komunikacji publicznej". Poza tym sformułowanie planu odnosi się do kwestii bezpośredniego dostępu do lokalu od strony ulicy, a w związku z tym do jego głównego wejścia.
Natomiast Sąd uwzględnił, że zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji ww. lokalu z planem miejscowym, co wymaga analizy, oceny i wykładni przepisów planu miejscowego.
Reasumując, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały treść planu, że lokal, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, nie spełnia wymogów określonych w ww. planie miejscowym. Dlatego zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Sąd nie doszukał się aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do wskazywanych w skardze "zwykłej" naruszeń prawa – ani w odniesieniu do wykładni planu, ani naruszeń prawa procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji; zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żadanej treści; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; ewentulanie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r.w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz § 11 pkt 1 ww. planu miejscowego przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że § 11 planu stawia wymóg umiejscowienia wejścia do lokalu od strony ciągu komunikacyjnego w sytuacji, gdy literalna, jak również prawidłowo zastosowana celowościowa wykładnia tego przepisu (wskazuje) jedynie na istnienie w planie wymogu położenia lokalu na parterze od stronu ciągu komunikacji publicznej.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający jego skontrolowanie, tj. przyjęcie, że w interpretacji planu powinna być stosowana wykładnia literalna, a następnie przyjęcie wykładni celowościowej, jednakże bez jakiegokolwiek wskazania celu jaki miał być osiągnięty przez twórcę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia skontrolowanie toku myślenia organu.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Zgodnie z § 11 pkt 1 planu miejscowego w ramach przeznaczenia podstawowego zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach może być realizowana, ale od strony ciągów komunikacji publicznej.
W tej zaś sprawie nie wykazano aby przedmiotowy lokal pomimo, że znajduje się od strony dziedzińca wewnętrznego budynku można byłoby uznać jako ten, który jest od strony ciągów komunikacji publicznej. Posłużenie się przez lokalnego prawodawcę ww. sformułowaniem oznacza, że położenie lokalu usługowego nie może znajdować się od strony jakiegokolwiek "ciągu komunikacyjnego" lecz "ciągu komunikacji publicznej". W tej sprawie nie wykazano aby wewnętrzny dziedziniec budynku pełnił funkcję właśnie "ciągu komunikacji publicznej". W konsekwencji nie wykazano aby przedmiotowy lokal poza położeniem na parterze znajdował się od strony ciągu komunikacji publicznej.
Poza tym przy użyciu takiego sformułowania przez lokalnego prawodawcę nie odgrywa decydującej roli brak wskazania w planie miejscowym, że "wejście do lokalu usługowego" ma znajdować się od strony ciągu komunikacji publicznego, skoro w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie wykazano aby przedmiotowy lokal mieszkalny znajdował się od strony ciągu komunikacji publicznej.
Ponadto z takiej treści planu nie wynika aby każdy lokal mieszkalny mógł też pełnić funkcję lokalu usługowego, albowiem tylko na parterze budynku od strony ciągów komunikacji publicznej możliwe jest zlokalizowanie przeznaczenia usługowego.
Użyte przez lokalnego prawodawcę sformułowanie należy powiązać także z kwestią "dostępności" usług od strony ciągów komunikacji publicznej. Chodzi bowiem o zapewnienie takim lokalom dostępności nieograniczonej liczbie osób, co niewątpliwie może być realizowane z ciągów komunikacji publicznej, a takiego warunku nie spełnia klatka schodowa nr 7 obsługująca wejście tylko do lokali mieszkalnych, a nie do jakiegokolwiek innego lokalu usługowego. Takie zaś podejście do omawianego zagadnienia nie powoduje kolizji sprzecznych grup interesów jakie mogą wyniknąć w związku z funkcjonowaniem dwóch różnych funkcji, tj. mieszkaniowej i usługowej (wskazywany przez Sąd I instancji cel – zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie i ujednolicenie zasad użytkowania lokali usługowych). Plan miejscowy to źródło nie tylko praw właścicielskich, ale i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W tej zaś sprawie treść planu wprowadza ograniczenie w możliwości realizacji funkcji usługowej, o czym w ogólności stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Owszem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W tej właśnie sprawie plan miejscowy wprowadza określone warunki zagospodarowania terenu, a zgodnie z ww. przepisem ustawy skarżący mogą uzytkować swój lokalu tylko na warunkach jakie przewiduje plan miejscowy w § 11 pkt 1. Artukuł 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy dotyczy zaś innej sytuacji niż w niniejszej sprawie, tj. ochrony własnego interesu prawnego, ale przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W tej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.
Nie można zatem w oparciu o treść planu miejscowego i dokonaną w sprawie jego interpretację doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia praw wnioskodawców. Ponadto w sprawie skarżący nie przedstawili innych dowodów, na podstawie których można by wywieść przeciwny wniosek. Nie przedstawiono dowodów (np. w postaci projektu budowlanego i aktu notarialnego), z których wynikałoby, że przedmiotowy lokal poza funkcją mieszkalną może też pełnić funkcję usługową.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej treść planu jest na tyle precyzyjna, że pozwala na dokonanie jej interpretacji w sposób, jak wskazany powyżej. Jeżeli skarżący uważają, że jest odwrotnie, to przysługuje im prawo do zaskarżenia planu miejscowego jako takiego, który nie spełnia wymogów z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Na obecnym etapie postępowania nie można skutecznie zarzucać, że plan nie jest wystarczająco precyzyjny. Albowiem przy stosowaniu obowiązujących przepisów prawa ewentualne luki podlegają wypełnieniu w drodze wykładni, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że § 11 pkt 1 planu miejscowego wskazuje na pewnego rodzaju intencje lokalnego prawodawcy, który jednak dążył do ograniczenia funkcji usługowej zezwalając na nią tylko od strony ciągów komunikacji publicznej, co stanowi gwarancję zapewnienia tym lokalom nieokreślonej dostępności osób, bo taką funkcję z założenia pełnią miejsca publiczne, do których zaliczają się ciągi komunikacji publicznej.
Z drugiej strony taka treść przepisu ma charakter porządkujący, na co trafnie wskazywał Sąd I instancji, o czym już wyżej była mowa. A zatem to, że treść planu może podlegać, a nawet powinna podlegać wykładni, nie oznacza, że można skutecznie sformułować zarzutu, iż treść planu jest nieprecyzyjna. W prawie nie tyle ma znaczenie semantyka (brzmienie) przepisu, co treść normy prawnej wynikającej z tego brzmienia. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie właśnie treści normy prawnej wynikającej z § 11 pkt 1 planu miejscowego, która nakazuje przyjąć, że lokal usługowy, a więc i jego dostępność, powinny być realizowane od strony ciągu komunikacji publicznej, a nie, np. dziedzińca wewnętrznego budynku, który nie pełni takiej funkcji komunikacyjnej. Bez znaczenia jest, że w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia dopuszczono lokalizowanie pomieszczenia, w którym jest wykonywana praktyka zawodowa w lokalu mieszkalnym.
W prawie inwestycyjnym w pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie warunków lokalizacyjnych wynikających z planowania i zagospodarowania przestrzennego, czy planowane przedsięwzięcie na danym terenie jest możliwe w ogóle do zrealizowania. Dopiero pozytywny wynik w tym zakresie otwiera drogę do zastosowania szczegółowych warunków technicznych, np. § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Jednocześnie z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., warunkujące poddanie ocenie legalności zaskarżonego wyroku w postępowaniu instancyjnym. Sąd bowiem wyjaśnił z jakich względów zastosował w okolicznościach niniejszej sprawy art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Ewentualna argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na błędne zastosowanie reguł wykładni prawa nie mieści się w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy wyłącznie elementów z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a nie odnosi się do ewentualnych błędów merytorycznych.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz § 11 pkt 1 ww. planu miejscowego, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw – nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.