Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] września 2015 r. nr [...], a ponadto zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Częstochowa (dalej zwanego organem I instancji) o wszczęcie postępowania w celu anulowania czynności materialno-technicznej w postaci zameldowania jej małoletniego syna A. G. (dalej zwanego małoletnim) na pobyt stały w lokalu nr [...] przy Alei [...] w Częstochowie. Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią wyroku rozwodowego została opiekunem prawnym dziecka i bez jej zgody nie może on zmieniać miejsca zamieszkania. Zakwestionowała również prawdziwość oświadczenia złożonego przez ojca dziecka na potrzeby postępowania o zameldowanie małoletniego.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji, powołując art. 31 ust. 1 w zw. z art. 25 ust.1 i art. 30 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.), odmówił anulowania oznaczonej powyżej czynności materialno-technicznej dokonanej w dniu [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że małoletni zamieszkał w dacie zameldowania w lokalu nr [...] przy Alei [...] w Częstochowie wraz z ojcem i mieszka tam do chwili obecnej. Uznał zatem, że czynność zameldowania małoletniego na pobyt stały w tym lokalu jest prawidłowa, a wpis o jego zameldowanie w przedmiotowym lokalu został dokonany zgodnie ze stanem faktycznym.
Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych przez skarżącą, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 24 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności, za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy, opiekun prawny lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Ocenił, że każdy z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka dokonując zameldowania lub wymeldowania dziecka, bez zgody drugiego rodzica.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda Śląski (dalej zwany organem odwoławczym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że rejestracja zameldowania na pobyt stały, uzależniona jest od spełnienia przez osobę, której zameldowanie ma dotyczyć, jednego warunku tj. przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Wywiódł bowiem, że istotą zameldowania jest odnotowanie w ewidencji ludności faktycznego miejsca pobytu osoby, co wynika z art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, a stan ewidencji ludności winien być zgodny ze stanem faktycznym, winien go odzwierciedlać. Ocenił, że w świetle art. 24 pkt 3 cytowanej ustawy, każdy rodzic może zameldować lub wymeldować dziecko bez zgody drugiego rodzica, ze względu na to, iż jako przedstawiciel ustawowy może działać samodzielnie.
W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, że małoletni zamieszkał w lokalu, w którym został zameldowany, bezpośrednio przed datą dokonania tej czynności i w dalszym ciągu tam przebywa. Przyjął więc, że stan istniejący w dacie zameldowania uzasadniał dokonanie takiej czynności materialno-technicznej, a zameldowanie nie było tzw. fikcją meldunkową. Skonstatował, że skoro czynność materialno-techniczna o zameldowaniu na pobyt stały była prawidłowa, to nie podlega ona anulowaniu.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła temu organowi nienależyte przeprowadzenie postępowania poprzez nieuwzględnienie wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów, w tym wyroku rozwodowego ograniczającego władzę rodzicielską ojca małoletniego, a ponadto faktu złożenia fałszywego oświadczenia przez ojca małoletniego. Zwróciła również uwagę, że organ mógł zameldować małoletniego na pobyt czasowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenił, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wyniki sprawy. Podniósł, że organy orzekające w sprawie zdają się nie zauważać, że sprawa zameldowania dotyczy osoby małoletniej, nie posiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych i nie jest zatem obojętne, gdzie małoletni będzie zameldowany na pobyt stały. Wskazał, że wniosek o zameldowanie złożył ojciec małoletniego, który zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...] ma ograniczone wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci dotyczących wyboru zawodu i szkoły, leczenia oraz informowania o wynikach nauki, a w wyroku tym ustalono również sposób jego kontaktów z synem (w 1 i 3 sobotę miesiąca oraz w niedzielę).
Sąd I instancji przyjął, że zważywszy na regulację art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, przepisy dotyczące meldunku osób małoletnich muszą być interpretowane w związku z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 583 ze zm.; dalej: k.r.o.). Podał, że zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie tej władzy; zaś przepis art. 92 k.r.o. stanowi z kolei, że dziecko pozostaje do pełnoletniości pod władzą rodzicielską.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy o ewidencji ludności, interpretowane z uwzględnieniem przepisów k.c. i k.r.o., wyłączają możliwość zameldowania małoletniego dziecka w innym miejscu, niż zameldowany jest rodzic pod którego władzą rodzicielską dziecko się znajduje.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro orzeczenie Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazuje na miejsce pobytu małoletniego przy matce, to decydujące znaczenie dla określenia miejsca jego pobytu stałego ma miejsce zameldowania skarżącej. Sąd I instancji zauważył, że w orzeczeniu tym określono, który z rodziców sprawuje władzę rodzicielską, a tym samym kto może podejmować decyzje w sprawie miejsca zamieszkania małoletniego. Podał, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca wskazała, że miejscem czasowego pobytu dziecka powinna być bursa szkolna, a nie miejsce zamieszkania ojca, który ma ograniczoną władzę rodzicielską. Za pozbawioną znaczenia w tej kwestii Sąd I instancji uznał wolę małoletniego, stwierdzając, że zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nie posiadające pełnej zdolności do czynności prawnych należy oceniać głównie poprzez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych, gdyż osoby te z woli ustawodawcy zostały pozbawione możliwości swobodnego decydowania o swoim miejscu zamieszkania i nie mogą skutecznie formułować zamiaru przebywania w określonym lokalu.
W ocenie Sądu I instancji, zważywszy na przytoczone wyżej przepisy dotyczące obowiązku meldunkowego małoletniego oraz przepisy k.c. i k.r.o., kwestia odmowy anulowania zameldowania na pobyt stały małoletniego została przez organy rozstrzygnięta przedwcześnie, albowiem organy nie odniosły się w ogóle do treści wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie, ale również nie ustaliły, czy w okresie poprzedzającym zameldowanie małoletniego zapadły inne orzeczenia, które mogłyby mieć wpływ na uprawnienia w zakresie dokonania meldunku przez ojca małoletniego. Ocenił, że takie działanie organów narusza przepisy ustawy o ewidencji ludności (art. 24 ust.
3) oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązał organy do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku oraz do przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy ojciec małoletniego był uprawniony do jego zameldowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ojciec małoletniego R. G. (dalej zwany skarżącym kasacyjnie) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ewidencji ludności przez jego niezastosowanie w sprawie. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oceniono, że literalna wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nakazuje dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci rejestracji zameldowania na pobyt stały w sytuacji, w której osoba ubiegająca się o zameldowanie spełnia przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie, tj. potwierdza swój pobyt w lokalu dokonany przez jego właściciela. Podano, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe jednoznacznie potwierdziło, że ubiegający się o zameldowanie w lokalu małoletni zamieszkał tam jeszcze przed datą złożenia wniosku, a zgodę na to wyraził będący właścicielem tego lokalu jego ojciec. Stwierdzono, że w tych okolicznościach, przy uwzględnieniu treści przepisu art. 28 ust. 4 ustawy z o ewidencji ludności, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała czyni decyzję organu odwoławczego prawidłową.
Przyjęto, że dalsze rozważania Sądu I instancji, dotyczące kwestii sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim przez jego ojca, w związku z treścią wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie Wydziału I Cywilnego z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt: [...], nie powinny mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej uznając ją za bezzasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 28 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, przez jego niezastosowanie w sprawie. Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. W świetle zaś art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.
Powołane przepisy, jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczą przesłanek, jakimi powinien kierować się organ dokonujący czynności zameldowania. Uszło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że badanie istnienia w danej sprawie tych przesłanek uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia przez organ, że wniosek o zameldowanie został złożony skutecznie. Tymczasem, jak słusznie uznał Sąd I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny skuteczności wniosku złożonego przez skarżącego kasacyjnie o zameldowanie małoletniego w lokalu.
Sąd i instancji zasadnie odwołał się przy tym do treści wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt: [...], w którym uregulowano m.in. kwestię związaną z wykonywaniem władzy rodzicielskiej nad małoletnim. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, rozważania Sądu I instancji, dotyczące sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim przez jego ojca (skarżącego kasacyjnie), mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zakres posiadanej przez rodzica władzy rodzicielskiej nad małoletnim wyznacza bowiem granice, w jakich rodzic ten może reprezentować małoletniego przy dokonywaniu czynności prawnych. Należy przy tym wyjaśnić, że czynnością prawną jest także złożenie wniosku o zameldowanie.
Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy, opiekun prawny lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. W świetle zaś art. 98 § 1 k.r.o., rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Z mocy jednak art. 107 § 2 k.r.o., sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma zatem fakt, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...], skarżącemu kasacyjnie zostało ograniczone wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci (w tym małoletniego) dotyczących wyboru zawodu i szkoły, leczenia oraz informowania o wynikach nauki, a w wyroku tym ustalono również sposób jego kontaktów z małoletnim (w 1 i 3 sobotę miesiąca oraz w niedzielę).
Trafne było zatem stanowisko Sądu I instancji, że kwestia odmowy anulowania zameldowania na pobyt stały małoletniego została przez organy rozstrzygnięta przedwcześnie, albowiem organy nie odniosły się w ogóle do treści wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie, ale również nie ustaliły, czy w okresie poprzedzającym zameldowanie małoletniego zapadły inne orzeczenia, które mogłyby mieć wpływ na uprawnienia w zakresie dokonania meldunku przez ojca małoletniego (skarżącego kasacyjnie).
W tych okolicznościach, prawidłowo Sąd I instancji zobowiązał organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy ojciec małoletniego był uprawniony do jego zameldowania. Niezasadne jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, przez jego niezastosowanie w sprawie. Na etapie bowiem badania skuteczności złożenia wniosku o zameldowanie wówczas osoby małoletniej, przepis ten nie przesądzał o kwestii zameldowania bez uwzględnienia powołanych unormowań zawartych w art. 26 Kodeksu Cywilnego i art. 107 § 2 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.