Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/14, oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. znak: [...] zezwolono na użytkowanie pawilonu – kiosku handlowego (sprzedaż kwiatów) o kubaturze 105 m 3, przy ul. [...] w [...] pod następującymi warunkami: 1. wykonanie urządzeń sanitarnych i podłączenie do miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w terminie do dnia 30 czerwca 1968 r., 2. przerwania użytkowania, rozbiórki pawilonu po upływie 1975 r. na każde żądanie władz budowlanych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na wniosek M. Z. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. w części dotyczącej obowiązku nałożenia obowiązku przerwania użytkowania i rozbiórki kiosku handlowego po upływie 1975 r. na każde żądanie władz budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 13 lutego 1961 r.) nie uprawniał do wskazania w decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego czasu, kiedy obiekt objęty tym pozwoleniem winien być rozebrany. Z tych powodów w tej części decyzja z dnia [...] stycznia 1968 r. rażąco narusza art. 68 Prawa budowlanego z 1961 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., po którego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ podkreślił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r., ani w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wskazał, że E. S. jest spadkobiercą po Z. S. Z akt sprawy wynika, że Z.S. nabył spadek po matce (zmarłej w dniu 15 lutego 1987 r.) J. C. (a pierwotnie po ojczymie T. C.). Z załączonego do odwołania aktu notarialnego z dnia [...] marca 2008 r. Rep. A Nr [...] w sprawie sprzedaży udziału w spadku przez Z.S. na rzecz E.S. wynika, że Z.S. przysługiwało roszczenie o wypłatę odszkodowania, zwrot lub oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości warszawskiej "Nieruchomość Hip.
Nr[...] " o pow. 766,50 m2, przy ul.[...], w skład której wchodzą dwie działki, stanowiące odrębne nieruchomości – działka nr [...] o powierzchni 667 m2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...] i działka nr [...] o powierzchni 100 m2, - KW[...]. Nieruchomość przy ul. [...] w [...] została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przed wejściem w życie dekretu nieruchomość ta stanowiła własność T. C., który w wymaganym terminie złożył wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do powyższego gruntu. Organ wyjaśnił, że Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. odmówiło przyznania byłemu właścicielowi T. C. prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia. Dotychczas nie wydano prawomocnej decyzji w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że E. S. nie wykazała przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nie jest ona ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w[...], dlatego nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. Nr[...]. Wskutek wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
E. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. i dlatego zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną. Skarżąca nie posiadała w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek pawilonu. Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu o gruntach warszawskich oznacza, że skarżąca jedynie dochodzi tytułu prawnego do nieruchomości. Wynik tego postępowania ma charakter hipotetyczny, albowiem w dacie wniesienia odwołania nie zostało ono zakończone, co stanowi o tym, że nie ustalono, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że fakt złożenia wniosku dekretowego, co do zasady, nie może stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania określonego podmiotu tak w postępowaniach, w których kształtowany jest sposób zagospodarowania danej nieruchomości, jak i w tych, w których określeniu podlega szczegółowy sposób jej zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. S., domagając się, na podstawie art. 188 P.p.s.a., zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi, w ostateczności – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na błędnej odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w tym szczególnym przypadku przysługuje jej interes prawny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, które to naruszenie wynika z błędnego zastosowania normy art. 28 K.p.a. i przyjęciu, że interes E. S. w uzyskaniu decyzji administracyjnej jest li tylko hipotetyczny i przewidywany w przyszłości, przy wadliwym założeniu, że decyzja o sposobie zagospodarowania działki tzw. dekretowej nie wpływa na prawa skarżącej wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego.
Uczestniczka postępowania M. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. skarżąca złożyła kopie: decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] znak: [...] o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu o łącznej powierzchni 534 m2 położonego w [...] przy ul.[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 464 m2 oraz nr [...] o pow. 70 m2 w obrębie[...], uregulowanego w księdze wieczystej nr[...], na rzecz: E. S. w udziale wynoszącym 3/6 części, E.B. w udziale wynoszącym 1/6 części, H. K. w udziale wynoszącym 1/6 części, B.Ł. w udziale wynoszącym 1/6 części oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a.
Należy wskazać, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1; Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2016 i powołane tam orzecznictwo). Interes prawny to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2017, s. 230-231, i powołane tam literatura przedmiotu oraz orzecznictwo). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., I OSK 1107/05, [w:] CBOSA).
W świetle powyższych rozważań prawnych zasadnie Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu, stwierdził, że udział E. S. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. jest uzależniony od wykazania, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Uznawane charakterystyki kategorii interesu prawnego wskazują na kilka jego cech, winien on znajdować swe oparcie w przepisie prawa, mieć charakter indywidualny (własny) i aktualny, bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. Decyzją tą zezwolono na użytkowanie pawilonu – kiosku handlowego (sprzedaż kwiatów) o kubaturze 105 m3, przy ul. [...] w [...] pod następującymi warunkami: 1. wykonanie urządzeń sanitarnych i podłączenie do miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w terminie do dnia 30 czerwca 1968 r., 2. przerwania użytkowania, rozbiórki pawilonu po upływie 1975 r. na każde żądanie władz budowlanych. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji, ani w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w części tej decyzji. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości przy ul. [...] w[...], zatem nie można uznać, aby dysponowała ona przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Argumentacja skarżącej dotycząca, w jej ocenie, istnienia interesu prawnego opiera się na wskazaniu, że przysługuje jej - na podstawie dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działek przy ul. [...] w[...], na których znajduje się pawilon handlowy. W czasie wydania zaskarżonej decyzji, a także orzekania przez Sąd pierwszej instancji prawo skarżącej do nieruchomości w trybie dekretu o nieruchomościach warszawskich nie zostało jeszcze potwierdzone. Dopiero na etapie postępowania kasacyjnego skarżąca przedstawiła ostateczną decyzje: SKO w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie której ustanowiono na jej rzecz użytkowanie wieczyste do gruntu o łącznej powierzchni 534 m2 położonego w [...] przy ul.[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 464 m2 oraz nr [...] o pow. 70 m2. Fakt uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji i organu.
Z faktu, że skarżąca kasacyjnie dysponowała roszczeniem opartym na przepisach dekretu warszawskiego w stosunku do określonych nieruchomości, nie można wywieść, że w stosunku do nieruchomości służą jej już z tego tytułu jakieś prawa i wobec powyższego ma interes prawny w każdej sprawie dotyczącej takiej nieruchomości. Roszczenie dekretowe ma w odniesieniu do samego prawa charakter ekspektatywy, która powstała z dniem wejścia w życie dekretu i może być przedmiotem zbycia, roszczenie to jest jedynie ekspektatywą nabycia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 450/11 i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). W odniesieniu do przypadków związanych z roszczeniami wynikającymi z dekretu warszawskiego zostało ono już w przeszłości wyrażone w wyroku NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 914/09, w którym stwierdzono, że nie stanowi wykazania interesu prawnego, wykazanie ekspektatywy nabycia prawa do nieruchomości, albowiem ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny.
Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes skarżącej ma co najwyżej charakter interesu faktycznego, natomiast w prowadzonym postępowaniu nie służy jej interes prawny.
Roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zgłoszone w trybie dekretu o gruntach warszawskich nie stanowi o legitymacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego wydanej w dniu [...] stycznia 1968 r., zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzającą nieważność powyższej decyzji w części, tj. w zakresie nałożenia obowiązku przerwania użytkowania i rozbiórki obiektu na żądanie władz budowlanych. W takim postępowaniu interes prawny ma ten, kto w dacie jego prowadzenia ma tytuł do nieruchomości, a nie ten, kto takiego tytułu dopiero dochodzi. Na moment wydania zaskarżonej decyzji podnoszone przez skarżącą roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości miało charakter wyłącznie hipotetyczny – odnosiło się do prawa przyszłego i niepewnego.
W konsekwencji uprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielającego pogląd organu, że skarżąca nie dysponowała aktualnym, realnym, konkretnym i bezpośrednim interesem prawnym w wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 127 § 1 K.p.a. nie jest zatem zasadny, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kwestię legitymacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną skutkowało zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzeniem postępowania odwoławczego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na taką decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i ją oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.