Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 260/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1282/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S., zwanego dalej: "skarżącym" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu bydła.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. w związku ze stwierdzeniem w gospodarstwie skarżącego, położonym w miejscowości P., ul. G. [...], [...] S., w mieszance paszowej produkcji własnej dla loch, obecności składników pochodzących z ryb, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] zakazującą wprowadzania do obrotu bydła bez zezwolenia.

W dniu 22 maja 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S. wpłynęło podanie strony z prośbą o zezwolenie na sprzedaż 5 sztuk bydła pochodzących z jej gospodarstwa. W tym samym dniu w gospodarstwie strony pobrano próbkę mieszanki paszowej dla świń w kierunku wykrywania obecności przetworzonego białka zwierzęcego, którą przekazano do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w W. W dniu 8 czerwca 2012 r. otrzymano sprawozdanie z badań nr [...], z wynikiem pozytywnym. Stwierdzono z użyciem mikroskopu w badanej próbce składniki pochodzące ze zwierząt lądowych, co jednoznacznie potwierdziło, że w składzie badanej paszy znajdowały się niedozwolone w żywieniu zwierząt białka pochodzenia zwierzęcego.

W dniu 11 czerwca 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. przeprowadził kontrolę w ww. gospodarstwie, w wyniku której stwierdzono obecność ciemnobrunatnego proszku w ilości 14,5 kg, oraz ustalono, że pomieszczenie do wytworzenia pasz nie spełnia wymagań rzetelnego zamykania się, zaś stan pomieszczeń do wytwarzania i przygotowania pasz wskazuje na brak przestrzegania elementarnych zasad higieny (w paszach stwierdza się butelki, śmiecie, worki, resztki roślinne). Stwierdzono także brak zabezpieczenia przed gryzoniami.

W związku z powyższymi uchybieniami w dniu 12 czerwca 2012 r. skarżący został ukarany mandatem karnym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w wysokości 400 zł za popełnienie wykroczenia z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 899 z późn. zm.).

Następnie w dniu 13 czerwca 2012 r. przeprowadzona została kontrola w ww. gospodarstwie w celu dokonania zinwentaryzowania zwierząt gospodarskich, określenia zastosowania się strony do wymogu rozdzielenia systemu zadawania pasz dla trzody chlewnej od systemu zadawania pasz dla bydła, określenia czy bydło i trzoda chlewna przebywają w tych samych pomieszczeniach. W wyniku tej kontroli stwierdzono m.in., iż:

1. - "pasze dla bydła i dla świń wytwarzane są w pomieszczeniu magazynowym większym, rozsypywane do worka i przenoszone do pomieszczeń ze zwierzętami a następnie trafiają do ponownego uzupełnienia po wytworzeniu następnej partii paszy.",
2. - "w pomieszczeniu z parnikiem stwierdzono (...) dwa worki mieszanki paszowej uzupełniającej dla prosiąt zawierającą w składzie mączkę rybną oznaczone napisem "zawiera mączki rybne nie może być stosowany w karmieniu przeżuwaczy"(...)",
3. - "w gospodarstwie oprócz świń jest utrzymywane 16 sztuk bydła w różnym wieku, w tym cielęta przetrzymywane w jednym pomieszczeniu z knurem".

Wobec powyższego Powiatowy Lekarz Weterynarii w S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] nie zezwolił skarżącemu na wprowadzanie do obrotu bydła pochodzącego z tego gospodarstwa.

Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji złożonego przez stronę, wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi skarżącego na ww. decyzję z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12, uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PLW z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

Następnie w dniu 2 grudnia 2013 r. skarżący złożył wniosek do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. o wyrażenie zgody na sprzedaż bydła o numerach kolczyków: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydal w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję znak: [...], w której nie zezwolił stronie na wprowadzanie do obrotu bydła o numerach kolczyków: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie złożył skarżący, który powołał się na ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa2697/12.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej: "k.p.a.", uchylił ww. decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia skarżącemu na wprowadzanie do obrotu bydła o numerach kolczyków: [...] i [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji powołał się w pierwszej kolejności na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwaną: "p.p.s.a." oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony z dnia 2 grudnia 2013 r. potraktował, jako rozszerzenie jej wniosku z dnia 22 maja 2012 r. z uwagi na to, że wśród 11 sztuk bydła, o których wprowadzenie do obrotu wnioskowała strona we wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. znajdowało się wszystkie 5 sztuk bydła ujętych we wcześniejszym wniosku z dnia 22 maja 2012 r.

Jednocześnie w wyniku postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił na podstawie danych zawartych w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że sztuka bydła o nr kolczyka [...] padła w dniu 7 stycznia 2014 r., a sztuka bydła o numerze kolczyka [...] padła w dniu 17 lutego 2014 r. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odnośnie udzielenia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu tych dwóch sztuk bydła, o które wnioskowała strona w podaniu z dnia 2 grudnia 2013 r., stało się bezprzedmiotowe i dlatego Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowił uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia stronie na wprowadzanie do obrotu ww. sztuk bydła i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia odmowy, organ II instancji uznał, że strona prowadząc hodowlę bydła i trzody chlewnej nie zapewniła zgodności paszy z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla tego rodzaju działalności. W ocenie organu ww. uchybienie w tym przypadku polega na stwierdzeniu w paszy, która była przygotowywana w tym samym pomieszczeniu dla bydła i dla trzody chlewnej, obecności przetworzonego białka zwierzęcego, które zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001, z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE,L.2001.147.1, z późn. zm.), jest zabronione w karmieniu przeżuwaczy. Wskazane rozporządzenie zabrania produkcji pełnoporcjowych mieszanek paszowych z pasz zawierających mączki rybne w gospodarstwach, w których hodowane są przeżuwacze (Załącznik IV pkt II lit. b, lit. i).

W drodze odstępstwa od tego warunku, właściwy organ może zezwolić na stosowanie i składowanie pasz zawierających mączki rybne w gospodarstwach, w których hodowane są przeżuwacze, jeśli upewniono się, że w gospodarstwie wprowadzone zostały środki dla zapobieżenia, aby paszami zawierającymi mączki rybne nie były karmione przeżuwacze.

Organ wskazał także, że skarżący nie posiadał zezwolenia Państwowego Lekarza Weterynarii na stosowanie i składowanie pasz zawierających mączki rybne w swoim gospodarstwie, a przy produkcji pasz dla bydła i trzody chlewnej nie przestrzegał rygoru fizycznego oddzielenia pasz przechowywanych luzem i opakowanych dla przeżuwaczy od pomieszczeń przeznaczonych dla pasz zawierających mączki rybne i tym samym nie stworzył możliwości zapobieżenia, aby paszami zawierającymi mączki rybne nie były karmione przeżuwacze. Organ podkreślił, że zgodnie z preambułą do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE) Nr 183/2005, z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U.UE.L.2005.35.1, późn. zm.), zasadnicza odpowiedzialność za bezpieczeństwo pasz spoczywa na przedsiębiorstwie paszowym.

Tym samym to po stronie podmiotu leży udowodnienie, iż nie uchybił przepisom prawnym dotyczącym bezpieczeństwa pasz, a nie po stronie organu. Natomiast przechowywanie, produkcja z wykorzystaniem tych samych urządzeń, pakowanie pasz, dla trzody chlewnej i przeżuwaczy w tym samym pomieszczeniu, nieodłącznie prowadzi do przeniesienia (skażenia) krzyżowego pasz dla obu gatunków zwierząt.

Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii pasza, którą strona zastosowała w karmieniu trzody chlewnej i bydła, przygotowywana w tym samym pomieszczeniu, przy wykorzystaniu tych samych urządzeń wielokrotnego użycia i worków, w myśl art. 15 ust. 4 rozporządzenia 178/2002 nie jest zgodna ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo pasz, a więc nie może być uważana za bezpieczną w zakresie czynników objętych szczegółowymi przepisami wspólnotowymi. W myśl zaś art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzana na rynek, ani podawana zwierzętom hodowlanym. Organ podniósł, że wyniki badań laboratoryjnych, jak i obecności w pomieszczeniu służącym do przechowywania pasz "ciemnobrunatnego proszku" (wg. ustaleń kontroli z dnia 11 czerwca 2012 r.), który okazał się mączką mięsno - kostną dowodzą, iż pasza była niebezpieczna.

Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że mączkę mięsno-kostną niewiadomego pochodzenia zgodnie z analizą ryzyka można uznać za materiał kat. 1, który według art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), (Dz.U.UE.L.2009.300.1, z późn. zm.) jest usuwany jako odpady w drodze spalania: bezpośrednio, bez uprzedniego przetwarzania; lub po przetworzeniu, w drodze sterylizacji ciśnieniowej, jeśli właściwy organ tego wymaga, i trwałego oznaczenia materiału wynikowego; jest utylizowany lub usuwany w drodze współspalania, jeżeli materiał kategorii 1 jest odpadem: bezpośrednio, bez uprzedniego przetwarzania; lub po przetworzeniu w drodze sterylizacji ciśnieniowej, jeśli właściwy organ tego wymaga, i trwałego oznaczenia materiału wynikowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17 poz. 127 z późn. zm.) produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Z kolei w myśl przepisów art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanem zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1, z późn, zm.), w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze.

Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał wobec powyższego, iż organ I instancji zastosował właściwe środki w sytuacji, w której stwierdził naruszenie przez stronę zakazów, dotyczących karmienia zwierząt przetworzonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, a tym samym występowanie braku zgodności paszy ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo pasz zgodnie z powyższym artykułem.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt,
2. - przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu, który wydał wyrok z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2697/12. Skarżący wskazał, że wyrok ten zawiera, co najmniej dwie dyrektywy postępowania, których Lekarz Wojewódzki musi przestrzegać zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. tj. brak możliwości nakładania absolutnego i bezterminowego zakazu wprowadzania do obrotu wszelkich zwierząt kiedykolwiek trzymanych w tym gospodarstwie oraz dokonanie przez organy weterynarii sprawdzenia, czy zwierzęta nadal stwarzają jakiekolwiek zagrożenie i na tej podstawie wydawać decyzje administracyjne. W ocenie skarżącego organy zastosowały się wyłącznie do pierwszej z powyższych dyrektyw.

Skarżący podniósł, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w skarżonej części opiera się na założeniu, że jeżeli zwierzęta były kiedykolwiek narażone na potencjalny kontakt z jakąś paszą, to na pewno są chore i nie można wprowadzić ich do obrotu pod żadną postacią. Wskazał, że organ bezprawnie i bez świadomości tego, co czyni, zastosował najsurowszą z możliwych sankcji zabraniając wprowadzenia do obrotu zwierząt oznaczonych, co do tożsamości. Zdaniem skarżącego organ powinien dysponować wiedzą, jakie choroby mogły wywołać np. worki pozostawione w gospodarstwie strony, gdyż dysponuje wiedzą o okresie inkubacji, objawach, wykrywaniu, leczeniu, zdatności mięsa takich zwierząt do użycia (być może np. na karmę). Tymczasem organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania opierając się wyłącznie na archiwalnych materiałach z lat 2010 — 2014, znanych Sądowi ze sprawy za sygn. akt: IV SA/Wa 2697/12, tj. nie przeprowadził aktualnego i miarodajnego postępowania, a mimo tego wydał decyzję oczywiście bezprawną: krzywdzącą obywatela.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie miał na względzie ani interesu społecznego, ani obywatela, bezrefleksyjne w tej wierze zakazując mu wprowadzenia do obrotu zdrowych zwierząt. Ponadto z całą pewnością nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej, albowiem nie przeprowadził żadnego postępowania, a zachował się dokładnie sprzecznie z wytycznymi w wyroku Sądu tutejszego wydanego w sprawie za sygn. akt: IV SA/Wa 2697/12. W ocenie skarżącego organ zignorował wszystkie dowody, wnioski i zastrzeżenia obywatela, a następnie wydał decyzję wewnętrznie sprzeczną, nieprzemyślaną i naruszającą prawo.

Dodatkowo organ nie działał w sprawie wnikliwie, ponieważ - zdaniem skarżącego - nie działał wcale i nie posłużył się żadnymi środkami do załatwienia sprawy, tj. w żaden sposób nie zbadał stanu zdrowia zwierząt, które obywatel chciał wprowadzić do obrotu.

Zdaniem skarżącego organ nie dopuścił żadnych dowodów i w żaden sposób nie zbadał stanu zdrowia zwierząt, które obywatel chciał wprowadzić do obrotu, nie zebrał żadnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17 poz. 127 ze zm.) produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Z kolei w myśl przepisów art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowymi żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanem zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1, z późn, zm.), w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze.

W rozpatrywanym przypadku nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że pasza znajdująca się w gospodarstwie skarżącego była przygotowywana w tym samym pomieszczeniu dla bydła i dla trzody chlewnej z obecnością przetworzonego białka zwierzęcego, które zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE,L.2001.147.1, z późn. zm.), jest zabronione w karmieniu przeżuwaczy. Powyższe ustalenia są bezsporne i zostały potwierdzone w toku kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie strony.

Sąd wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli w dniu 22 maja 2012 r. stwierdzono z użyciem mikroskopu w badanej próbce składniki pochodzące ze zwierząt lądowych, co jednoznacznie potwierdziło, że w składzie badanej paszy znajdowały się niedozwolone w żywieniu zwierząt białka pochodzenia zwierzęcego. Z kolei w trakcie kontroli w dniu 11 czerwca 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. stwierdził w gospodarstwie skarżącego obecność ciemnobrunatnego proszku w ilości 14,5 kg, a pomieszczenie do wytworzenia pasz nie spełniało wymagań rzetelnego zamykania się. Analogiczne nieprawidłowości stwierdzono także w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2012 r.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku pasze dla przeżuwaczy były przygotowywane w tym samym pomieszczeniu, co dla trzody chlewnej a w pokarmie dla tej trzody stwierdzono obecność substancji niedozwolonych dla przeżuwaczy. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że w połączeniu z innymi nieprawidłowościami sytuacja ta stwarzała realne zagrożenie dostawaniem się do pokarmu substancji niedozwolonych dla przeżuwaczy. W ocenie tego Sądu ustalony przez organ stan faktyczny stanowił podstawę do uznania, że karmione w takich warunkach zwierzęta nie mogą być wprowadzane do obrotu, a podstawę odmowy wprowadzenia na rynek stanowi w tym przypadku art. 54 ust. 2 lit. b w zw. z lit. a rozporządzenie nr 882/2004, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego.

Sąd I instancji zgodził się z Mazowieckim Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii, że w niniejszej sprawie zastosowano właściwe środki zaradcze, zaś zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt jest całkowicie niezasadny.

W ocenie Sądu organy zastosowały się również do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że sam fakt niezachowywania odpowiednich warunków sanitarnych przy przygotowywaniu pasz, stanowi wystarczającą przesłankę dla zakazu wprowadzania do obrotu zwierząt karmionych tymi paszami, który to pogląd należało podzielić.

Sąd podkreślił, że zakazem zostały objęte tylko te sztuki bydła, które były karmione paszą niebezpieczną.

Jednocześnie organ II instancji w sposób jednoznaczny rozstrzygnął kwestię, na którą zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12 tj. czy uwarunkowania faktyczne sprawy mogły ulec takiej zmianie, że organ administracji mógł wyrazić zgodę także na sprzedaż tych samych sztuk zwierząt, co do których uprzednio wydano decyzję odmowną. Jak podniósł organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiana paszy na właściwą nie powoduje usunięcia skutków karmienia poprzednią paszą, niewłaściwej jakości. W konsekwencji w tym przypadku wykluczenie zwierzęcia z możliwości dostania do łańcucha żywieniowego ludzi, czy zwierząt ma charakter nieodwracalny. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z uwagi na bardzo wysokie ryzyko kontaminacji pasz dla bydła mączką mięsno - kostną stanowiącą materiał kat. 1, w zaistniałej sytuacji należy uznać, iż doszło do złamania zakazu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 ustanawiającego zakaz karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego.

Warto wskazać, że zakaz ten ustanowiono celem eliminacji ryzyka zachorowań ludzi i zwierząt na choroby zakaźne wywołane przez priony, tj. pasażowalne gąbczaste encefalopatie. W związku z powyższym organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny dokonały ustalenia, że nie zaszły okoliczności faktyczne stanowiące przesłankę do zmiany stanowiska w kwestii dopuszczenia do obrotu wnioskowanych sztuk bydła, gdyż w przypadku wprowadzenia do obrotu stanowić będą zagrożenie dla bezpieczeństwa żywności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze Sąd I instancji zauważył, że nie dysponuje specjalistyczną wiedzą ani instrumentami umożliwiającymi dokonanie ustalenia, czy ewentualna zmiana okoliczności faktycznych może wpływać na możliwość dopuszczenia do obrotu bydła, które poddane było procesowi karmienia niedozwolonymi paszami np. ze względu na upływ czasu. Dlatego właśnie Sąd wydając wyrok w dniu 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12 nakazał dokonania tego ustalenia organom administracji publicznej. Te ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy i nie budzą żadnych wątpliwości.

Za całkowicie niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.., albowiem w ocenie tego Sądu, organy obu instancji przy wykorzystaniu pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym protokołów z przeprowadzonych kontroli w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zastosowały się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2697/12, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się sie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od Lekarza Wojewódzkiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I/ na podst. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu decyzji pomimo istnienia do tego przesłanek wskazanych poniżej oraz na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów weterynaryjnych, jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności:

1. 1) zaakceptowanie błędów popełnionych przez organy weterynaryjne w zakresie zastosowania przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania przepisów k.p.a., przez Lekarza Wojewódzkiego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji przyjęcie, że jego argumenty z decyzji są trafne i przedstawione zostały w sposób wyczerpujący, w szczególności:
2. a) art 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie,
3. b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej,
4. c) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie Lekarza Weterynarii w sprawie wnikliwie,
5. d) art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ Lekarz Wojewódzki nie dopuścił żadnych dowodów i nie posłużył się żadnymi środkami do załatwienia sprawy, tj. w żaden sposób nie zbadał stanu zdrowia zwierząt, które obywatel chciał wprowadzić do obrotu,
6. e) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie przez Lekarza Weterynarii materiału dowodowego,
7. f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które Lekarz Wojewódzki uznał za udowodnione, a które nie, i na jakich faktach się oparł, ponieważ sam żadnych nie ustalił,
8. 2) niepełne i niedokładne zbadanie sprawy oraz brak rzetelnego ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń i zarzutów strony, przy jednoczesnym szerokim uzasadnieniu potwierdzającym prawidłowość ustaleń organów weterynaryjnych.

II/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów:

1. a) art. 54 ust. 2 lit. b w zw. z lit. a rozporządzenia (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, oraz
2. b) art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiające zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie może wprowadzić wskazanych sztuk bydła do obrotu z przeznaczeniem na karmę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wywodzono, że Sąd nie zauważył, iż Lekarz Wojewódzki oparł się na archiwalnych i nieaktualnych dowodach sięgających roku 2010, od którego mogło wiele się zmienić, przez co zakazał wprowadzenia do obrotu zdrowych zwierząt.

Zarzucono, że Sąd pominął naruszenie przez Lekarza Wojewódzkiego dyspozycji art. 8 k.p.a., ponieważ zachował się sprzecznie z wytycznymi w wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie za sygn. akt: IV S.A./Wa 2697/12. Lekarz Wojewódzki zignorował wszystkie dowody, wnioski i zastrzeżenia obywatela, a następnie wydał decyzję wewnętrzne sprzeczną, nieprzemyślaną i naruszającą prawo, naruszając art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w żaden sposób nie zbadał stanu zdrowia zwierząt, które obywatel chciał wprowadzić do obrotu. Nie przeszkadzało mu to wydać skarżonej do sądów administracyjnych decyzji.

Zarzucono nierespektowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., albowiem decyzja nie zawiera żadnej własnej, merytorycznej treści i ustaleń, a takie potraktowanie zarzutów skarżącego wobec decyzji należy uznać za niepełne i niedokładne zbadanie sprawy. Wytknięto też, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło rzetelnego ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, przy jednoczesnym, jednoznacznym i bezkrytycznym przyjęciu prawidłowości postępowania organów weterynaryjnych.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że prawodawca wspólnotowy w pierwszej kolejności nakazuje stosować procedury sanitarne (lub inne środki podobnego rodzaju), następnie przewiduje ograniczenie we wprowadzaniu zwierząt do obrotu, a na końcu i jako najsurowszy środek dopuszcza zakaz wprowadzania do obrotu, do których to dyrektyw nie zastosowały się ani organy, ani Sąd I instancji.

Wskazano, że skarżący nigdy nie karmił zwierząt wskazanych w decyzji Lekarza Wojewódzkiego jakąś nielegalną paszą, zwierzęta te zawsze - a z pewnością przez ostatnie 4 lata - są zdrowe i nie stanowią żadnego zagrożenia dla otoczenia. Podkreślono, że w czasie nakładania mandatu karnego, organy weterynaryjne nie widziały potrzeby zakazywania wprowadzania zwierząt do obrotu i zadowoliły się mandatem. Kiedy jednak obywatel wykonał zalecenia dane mu przy mandacie, organy weterynaryjne zmieniły zdanie i zastosowały najsurowszy z możliwych środek - zakaz wprowadzania do obrotu wszelkich zwierząt z gospodarstwa skarżącego, po wieczne czasy.

Wywodzono, że pełne brzmienie art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001, wymaga sięgnięcia do załącznika nr IV, który zwiera szerokie odstępstwa od wyjściowego rygoru tego przepisu, a to w części II "Odstępstwa od zakazów...". Tymczasem Lekarz Wojewódzki nie przywołuje - na szkodę obywatela - pełnej treści normy prawnej, a WSA także jej nie bada, powielając najdalej idącą sankcję zakazu wprowadzania do obrotu.

Wywodzono, ze art. 7 rozporządzenia przewiduje szerokie wyłączenia co do możliwości karmienia przeżuwaczy, tj. manichejski opis tej normy prawnej w skarżonym wyroku WSA nie jest ścisły.

Ponadto dodano, ze jeżeli art. 54 ust. 2 rozporządzenia 882/2004 zawiera i nakazuje badać każdy przypadek indywidualnie i stosować środki względniejsze przed represyjnymi, a art. 7 ust. 1 i 2 (w pełnym brzmieniu) rozporządzenia 999/2001 dopuszcza daleko idące odstępstwa w zakresie dopuszczalnych pasz - bez negatywnego wpływu na zdrowie zwierząt - to w tej sprawie obywatela należało powyższe przepisy zastosować, zebrać aktualne dowody, i wydać racjonalną i sprawiedliwą decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wysuniętych w pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, opisanych w jej punktach 1 a – f, należy stwierdzić, że jakkolwiek zostały one wskazane wraz ze sposobem ich naruszenia (art 7 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie; art. 8 k.p.a. - poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej; art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez niewnikliwe działanie lekarza weterynarii w sprawie; art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie przez niego żadnych dowodów i nieposłużenie się żadnymi środkami do załatwienia sprawy, tj. nie zbadanie stanu zdrowia zwierząt, które obywatel chciał wprowadzić do obrotu; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie przez lekarza weterynarii materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które lekarz wojewódzki uznał za udowodnione, a które nie, i na jakich faktach się oparł, ponieważ sam żadnych nie ustalił), to jednak przedstawiony sposób ich naruszenia był w dużej części na tyle ogólny, że nie poddawał się kontroli kasacyjnej, a w pozostałej części był niezasadny.

Zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania przez lekarza weterynarii materiału dowodowego, nie odpowiada treści zaskarżonej decyzji, albowiem zawiera ona obszernie przytoczony stan faktyczny sprawy, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie w sprawie. Zresztą w uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że organ oparł się jednak o materiał dowodowy w postaci archiwalnych i nieaktualnych dowodach sięgających roku 2010, Z kolei te twierdzenia nie są również prawdziwe, albowiem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne obejmujące kontrolę w gospodarstwie skarżącego z 11 czerwca 2012 r., ukaranie strony w dniu 12 czerwca 2012 r., mandatem karnym, jak też kontrolę z dnia 13 czerwca 2012 r. Zarzut niedopuszczenia przez niego żadnych dowodów i nieposłużenia się żadnymi środkami do załatwienia sprawy nie wskazuje ponadto o jakie dowody i środki chodzi. Zarzut nieprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej nie konkretyzuje konkretnych działań organu, które to potwierdzają.

Zarzut niewnikliwego działania lekarza weterynarii nie precyzuje, ani nie opisuje wytykanej niewnikliwości. Przy wysunięciu ww. wytyków, nie wskazano również, czy i jaki wpływ zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały na wynik sprawy, co sprawia, że nie mogły one odnieść pozytywnego skutku.

Podobnie ma się rzecz z zarzutem niezbadania stanu zdrowia zwierząt. Nie wyjaśniono bowiem, czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma ta okoliczność, skoro w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji wskazano przepisy, które nie uzależniają wprowadzenia zakazu wprowadzania do obrotu bydła od faktu jego zbadania, lecz od faktów prawidłowego jego karmienia i uchybień sanitarnych (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego; art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) 882/2004).

Analogicznie w sposób ogólnikowy przedstawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania przypisywany Sądowi I instancji, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne i niedokładne zbadanie sprawy oraz brak rzetelnego ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń i zarzutów strony, przy jednoczesnym szerokim uzasadnieniu potwierdzającym prawidłowość ustaleń organów weterynaryjnych. Nie wskazano o jakie konkretnie istotne dla sprawy okoliczności chodzi i jaki wpływ na wynik sprawy miało zaniechanie ich omówienia.

W konsekwencji powyższego, powyżej przytoczone zarzuty nie mogły odnieść skutku.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wysuwając zarzut naruszenie art. 54 ust. 2 lit. b w zw. z lit. a rozporządzenia (WE) NR 882/2004, stwierdzono, że prawodawca wspólnotowy w pierwszej kolejności nakazuje stosować procedury sanitarne (lub inne środki podobnego rodzaju), następnie przewiduje ograniczenie we wprowadzaniu zwierząt do obrotu, a na końcu, jako najsurowszy środek dopuszcza zakaz wprowadzania do obrotu, do których to dyrektyw nie zastosowały się ani organy, ani Sąd I instancji.

Powyższy przepis stanowi, że: W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (art. 54 ust. 1). Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

1. a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;
2. b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;
3. c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;
4. d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;
5. e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;
6. f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;
7. g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;
8. h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (art. 54 ust. 2).
9. 3. Właściwy organ dostarcza danemu podmiotowi gospodarczemu lub przedstawicielowi:

1. a) pisemne powiadomienie swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań zgodnie z ust. 1, wraz z uzasadnieniem decyzji; oraz
2. b) informacje o prawie do odwoływania się od takich decyzji oraz o stosowanej procedurze i terminach (art. 54 ust. 3).

Z powyższego przepisu wynika, że o rodzaju środków zaradczych, które winny być zastosowane wobec podmiotu gospodarczego, decyduje organ na podstawie dwóch przesłanek, biorąc pod uwagę, po pierwsze, rodzaj niezgodności, a po drugie, poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Jak wynika ze stanowiska organu opartego na prawidłowych ustaleniach faktycznych, w gospodarstwie skarżącego wielokrotnie stwierdzano nieprawidłowości, tak w zakresie karmienia bydła paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach, jak i warunków przygotowania tych pasz, jak i wreszcie ogólnego stanu higieny, za co wymierzono stronie wcześniej (12 czerwca 2012 r.) mandat. Skoro więc doszło do powyższych nieprawidłowości, a z przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., o produktach pochodzenia zwierzęcego, wynika, że zwierzęta mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach, to naruszenie tych przepisów - co było w sprawie bezsporne - musiało spowodować zastosowanie przez organ takich środków, które uniemożliwiały dostanie się do obrotu zwierząt strony, karmionych paszami, które nie spełniały wymogów przepisów o paszach.

Do środków takich, jak wynika z przytoczonego przepisu art. 54 ust. 2 pkt. b, należał zakaz wprowadzenia do obrotu zwierząt. Dlatego też nie można zasadnie zarzucić organom naruszenie tego przepisu, który prawidłowo został zastosowany.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie może wprowadzić wskazanych sztuk bydła do obrotu z przeznaczeniem na karmę, to jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu, wymaga sięgnięcia do załącznika nr IV, który zwiera szerokie odstępstwa od wyjściowego rygoru tego przepisu, tj. zakazu karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego. Nie wskazano jednak właściwej jednostki redakcyjnej ww. załącznika, który składa się z ośmiu punktów, ani też nie wskazano, o jakie odstępstwa żywieniowe chodzi. Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w kwestii określenia konkretnej normy, która jej zdaniem została naruszona, ani też domyślać się, jakiej normie, jej zdaniem uchybiono, nie jest możliwym merytoryczne ustosunkowanie się do tak przedstawionego zarzutu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

J. Bortkiewicz M. Dałkowska - Szary A. Łuczaj