Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2284/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. K. na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została doręczona E. K. w dniu 16 lutego 2011 r., a odwołanie E. K. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 4 marca 2011 r.
W ocenie Ministra ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została prawidłowo doręczona stronie w dniu 16 lutego 2011 r., co ustalono na podstawie zwrotnego potwierdzenia doręczenia tej decyzji. Ostatnim zatem dniem do wniesienia odwołania był dzień 2 marca 2011 r., a odwołanie strony zostało złożone w dniu 4 marca 2011 r. A zatem już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Odwołująca się strona przekazała swe odwołanie do organu administracji za pośrednictwem prywatnego doręczyciela – firmy T. (spółki akcyjnej). W żadnym wypadku, zdaniem organu, nie można uznać tej firmy za operatora publicznego, nie jest to także operator polski. Poczta Polska S.A. nie była pośrednikiem przy przekazaniu ww. odwołania. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało uznać datę wskazaną w prezentacie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T., tj. 4 marca 2011 r., jako datę wniesienia odwołania.
Ponadto Minister stwierdził, że dla zachowania ustawowego terminu konieczne jest, aby pismo nadane za granicą zostało przed upływem terminu przekazane polskiej placówce pocztowej, bowiem o zachowaniu terminu do dokonania czynności decyduje nie data nadania pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu (zob. J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, 1948, s. 117). Podobne stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 maja 1978 r., sygn. akt IV CR 130/78, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07, z aprobującą glosą W. Tarasa, w których stwierdzono, że "jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.)".
W ocenie Ministra odwołanie nadane przez stronę u holenderskiego operatora pocztowego zostało przekazane organowi pierwszej instancji bez pośrednictwa Poczty Polskiej, tj. operatora publicznego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że strona nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K. zarzucając, że termin 14 dni na wniesienie odwołania ("udzielenie odpowiedzi") jest zbyt krótki.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2284/11, oddalając skargę wskazał, że skarżąca została prawidłowo pouczona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o terminie i sposobie wniesienia odwołania, a ostatnim dniem wniesienia odwołania był dzień 2 marca 2011 r. Natomiast odwołanie wpłynęło do organu w dniu 4 marca 2011 r. – a zatem po upływie terminu do jego wniesienia. Strona odwołująca się przekazała swoje odwołanie do właściwego organu administracji publicznej za pośrednictwem prywatnego doręczyciela – firmy T., która nie jest operatorem publicznym, nie jest również operatorem polskim.
W ocenie Sądu, skoro Poczta Polska S.A. nie była pośrednikiem przy doręczaniu przedmiotowego odwołania, to słusznie organ zauważył, że za datę wniesienia odwołania należy uznać datę wskazaną w prezentacie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. – w dniu 4 marca 2011 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1872/06; z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA 2707/00; 27 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Po 1273/96; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07).
W ocenie Sądu, odwołanie skarżącej nadane u holenderskiego operatora pocztowego zostało przekazane organowi administracyjnemu pierwszej instancji bez pośrednictwa Poczty Polskiej (tj. operatora publicznego). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego wniesienia.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 K.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie zależy również od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej; nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079; z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004; z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060; z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997, nr 5, poz. 32).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o wstrzymanie wykonalności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. i uznanie, że przesyłka zawierająca zażalenie nie została doręczona (nadana) w polskiej placówce operatora publicznego oraz niezastosowanie zasady wzajemności obowiązującej w prawie międzynarodowym publicznym.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego przez błędy w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wydane orzeczenie, polegający na braku ustaleniu faktu doręczenia przez holenderskiego operatora pocztowego przesyłki do polskiego pocztowego operatora publicznego; oraz naruszenie przepisu art. 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności związanych ze sprawą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu.
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego został błędnie oparty na art. 1 p.p.s.a. Artykuł ten jest bowiem przepisem o charakterze ogólnym, określającym wyłącznie przedmiot regulacji objętej ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu powinien zostać ewentualnie przywołany wraz z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, które uszczegóławiają obowiązki i dopuszczalny zakres działania Sądu Administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Poza tym nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji w ramach posiadanych kompetencji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem na podstawie ww. ustawy.
Poza tym w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego, skarga kasacyjna nie przywołuje żadnej podstawy prawnej, co nie spełnia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wymagane jest przywołanie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ten sam błędny sposób został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący zasady wzajemności. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie przywołano bowiem żadnego przepisu prawa materialnego. Zarzut ten nie spełnia zatem wymogu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten wymaga przywołania przepisu prawa materialnego z jednoczesnym wskazaniem sposobu jego naruszenia, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, został błędnie skonstruowany, ponieważ został oparty na wykazaniu błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego próbuje wzruszyć ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i jego ocenę, co w świetle art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie próbuje również wywieść, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. i uznał, że przesyłka zawierająca zażalenie nie została doręczona (nadana) w polskiej placówce operatora publicznego. Podczas gdy za podstawę ustaleń stanu faktycznego i jego oceny Sąd prawidłowo przyjął wykładnię ww. przepisu, zgodnie z którą jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Sąd przyjął zatem najbardziej korzystną dla strony skarżącej kasacyjnie interpretację ww. przepisu, uwzględniającą zasadę wzajemności.
Wskazania wymaga, że przywołane w skardze kasacyjnej błędy w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie zostały powiązane z naruszeniem konkretnych norm prawa procesowego, co oznacza, że w tym zakresie nie został spełniony, wynikający z art. 176 p.p.s.a., wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.