Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 233/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] Wójt Gminy Strzałkowo, na podstawie art. 71 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. w S. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy w zakresie 0,8-2 MW, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...],[...] i [...], obręb [...], gmina S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 20 lutego 2012 r. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji.
Planowane przedsięwzięcie zalicza się w świetle cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi pismem z dnia 14 marca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że przeprowadzenie wspomnianej oceny jest wymagane podobnie jak sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał natomiast, że nie ma potrzeby przeprowadzenia rozważanej oceny.
Wobec tego organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W dniu 26 kwietnia 2012 r. inwestor przekazał raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Organ zaznaczył ponadto, że uzyskano pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] oraz uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...].
Z uwagi na odległość inwestycji od najbliższej zabudowy (500 m) zasięg oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowej nie powinien przekraczać wartości krytycznej w porze dziennej i nocnej w rejonie terenów zabudowy mieszkaniowej. Nie przewiduje się oddziaływania inwestycji na powierzchnię ziemi oraz na glebę w fazie eksploatacji. Organ dodał przy tym, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje żaden plan miejscowy, a przedsięwzięcie zlokalizowane jest w odległości ok. 10 km od obszaru specjalnej ochrony PLB00002 Dolina Środkowej Warty i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty PLH300009 Ostoja Nadwarciańska.
Biorąc pod uwagę zastrzeżenia zgłoszone przez mieszkańców, organ nałożył na inwestora wymóg zastosowania rozwiązań eliminujących uciążliwość akustyczną poprzez montaż mat wygłuszających. Kwestia spadku wartości nieruchomości nie była natomiast przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto organ zauważył, że w pobliżu inwestycji występuje mało urozmaicony świat zwierzęcy, a intensywna gospodarka rolna i mała powierzchnia lasów nie sprzyja jego rozwojowi. Tereny wokół wieży elektrowni będą, jak dotychczas, użytkowane rolniczo z wyłączeniem obszaru znajdującego się bezpośrednio pod zabudową techniczną urządzeń elektrowni i niewielkiej strefy wokół niej oraz drogami dojazdowymi. Zlokalizowanie elektrowni wiatrowych w krajobrazie rolniczym jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem dla populacji ptaków lęgowych i nietoperzy ze względu na niską liczbę gatunków występujących w takim środowisku.
Na skutek wniesionego przez M.K. odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konieczne było zatem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. W ramach tego postępowania ustala się z kolei i ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie pomiędzy nimi, oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko szkodliwych czynników. Akt ten powinien mieć charakter kompleksowy, pozwalający na zdobycie pełnej wiedzy o środowiskowych skutkach przedsięwzięcia.
W ramach postępowania w niniejszej sprawie przeprowadzono należycie ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko w oparciu o przedłożony przez inwestora raport. Ponadto uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, organ odwoławczy nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji została bowiem podana w sposób prawidłowy, a omawiane przedsięwzięcie zostało dokładnie wskazane przez odwołanie się do § 3 ust. 1 pkt 6 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Ponadto, najbliższy obszar chroniony oddalony jest o 10 km w kierunku południowym – obszar specjalnej ochrony ptaków PLB300002 Dolina Środkowej Warty oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Ostroja Nadwarciańska PLH300009, a w kierunku północnym – Pojezierze Gnieźnieńskie PLH3000026.
Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował także art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, prowadząc od początku postępowanie dla przedsięwzięcia zakwalifikowanego jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutu niekompletności ustaleń faktycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przeprowadzenie rozprawy w dniu 17 września 2012 r. przez organ pierwszej instancji oraz zwołanie zebrania wiejskiego w dniu 11 października 2012 r.
Zdaniem organu z raportu przedłożonego przez inwestora wynika, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zmian użytkowania terenu inwestycji oraz działek sąsiednich. Nie będzie też wymagała usunięcia drzew i krzewów. Działanie instalacji nie wpłynie również na wzrost zanieczyszczeń (w tym hałasu) emitowanych do środowiska poza dopuszczalny zakres. Działki, na których planuje się wykonanie omawianego przedsięwzięcia, są obecnie wykorzystywane rolniczo w kierunku produkcji roślinnej, a najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej znajdują się 550 m od planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji nałożył ponadto szereg obowiązków na inwestora, mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia.
Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie został zweryfikowany rzeczywisty poziom hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe. Jak wynika bowiem z raportu, usytuowanie planowanej inwestycji oraz jej skala sprawiają, że nie przewiduje się jej ujemnego wpływu na siedliska przyrodnicze lub siedliska roślin i zwierząt, dla których obszary te zostały wyznaczone, pogorszenia integralności tych obszarów lub ich powiązania z innymi obszarami. Nie przewiduje się również zmiany kierunku dotychczasowego użytkowania terenu, a zatem prawidłowe funkcjonowanie inwestycji nie będzie miało dużego wpływu na występujące w okolicy zwierzęta. Zaproponowana lokalizacja nie odznacza się też żadnymi szczególnymi wartościami dla ptaków i nietoperzy w porównaniu z innymi terenami niżu Polski. Postawienie elektrowni może się wiązać co najwyżej z unikaniem części terenów w ich pobliżu przez zwierzęta. Podobnie nietrafny, zdaniem organu, okazał się zarzut nieprecyzyjnego określenia lokalizacji planowanej inwestycji.
Dopuszczenie możliwości przesunięcia turbin do 50 m od wskazanych współrzędnych wynika z nieznanych warunków geologicznych. Tym samym organ drugiej instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie wymogi niezbędne do wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało zarazem, że taki akt nie wpływa na sposób i zakres wykonywania prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji, gdyż pozwala on jedynie na przejście do następnego etapu procesu budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję M.K. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz niewyjaśnienie przez organy obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. M.K. podtrzymał swoje zarzuty podniesione w skardze z dnia 14 lutego 2013 r., wskazując zarazem dodatkowo na problem emisji hałasu oraz brak wyraźnego oznaczenia odległości, w jakiej można lokować elektrownie wiatrowe od terenów zabudowy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wyczerpywała opis § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), zaliczając się tym samym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należało rozważyć kwestię oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, zaliczanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli w niniejszej sprawie Wójt Gminy Strzałkowo.
Następnie Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego Wójt Gminy Strzałkowo pismem z dnia 29 lutego 2012 r. zwrócił się do organów, o jakich mowa w art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zasięgnięcia stosownej opinii. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w opinii z dnia 14 marca 2012 r. uznał, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania rozważanego przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, przy czym wspomniany organ wyznaczył także zakres tego raportu. Natomiast w opinii z dnia 3 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. stwierdził brak potrzeby dokonywania oceny oddziaływania poruszanej inwestycji na środowisko. Za trafne Sąd uznał postanowienie Wójta Gminy Strzałkowo z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładające na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wyznaczające zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zdaniem Sądu analiza przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do wniosku, że został on sporządzony prawidłowo i przez kompetentny podmiot. Treść tego dokumentu nie budzi wątpliwości i odpowiada zakresowi wskazanemu przez Wójta Gminy Strzałkowo w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także wymogom określonym przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 i art. 67 powołanej ustawy. Wymóg zasięgnięcia opinii właściwych organów też został zachowany, gdyż omawiane rozstrzygnięcie uzyskało pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2012 r., jak i zostało uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co potwierdza z kolei postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r.
Także i wymóg z art. 79 ust. 1 omawianej ustawy, tj. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego organ prowadzi ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ocenie Sądu, został spełniony. Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. Wójt Gminy Strzałkowo polecił sołtysom okolicznych wsi przekazanie informacji o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania omawianej decyzji. Organ pierwszej instancji przeprowadził nadto w dniu 17 września 2012 r. rozprawę administracyjną, a w dniu 11 października 2012 r. odbyło się zebranie wiejskie. W trakcie obrad mieszkańcy zgłosili postulaty dotyczące nadmiernej emisji hałasu oraz ewentualnego spadku wartości ich nieruchomości. Zdaniem Sądu przepis ten nie nakłada na organ obowiązku absolutnego uwzględnienia postulatów społeczności lokalnej, zwłaszcza gdy nie znajdują one szerszego oparcia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowy, ale uwzględnienie ich w miarę możliwości.
Zdaniem Sądu bezzasadny okazał się przy tym podnoszony przez skarżącego zarzut możliwości emisji nadmiernego hałasu przez urządzenia zainstalowane w omawianej inwestycji. Trzeba bowiem zauważyć, że normy hałasu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 50 dB dla przedziału czasu równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia następującym kolejno po sobie, a 40 dB dla przedziału czasu równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy. Wartości te wynoszą dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkania zbiorowego oraz dla terenów zabudowy zagrodowej odpowiednio – 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Tymczasem, jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, omawiana inwestycja przy maksymalnej wietrzności będzie generowała 104,6 dB, co w odległości 400 m od planowanej elektrowni wiatrowej wytworzy hałas o wartości 30 dB.
Najbliższa zabudowa mieszkalna narażona na hałas znajduje się natomiast w odległości 550 m od omawianego przedsięwzięcia. Ponadto, ze względu na warunki wietrzne zakładany maksymalny czas pracy instalacji ma wynieść ok. 250 dni w roku 24 godziny na dobę; średni czas pracy będzie natomiast wynosił ok. 120 dni. Jednocześnie, ok. 1 km w kierunku północnym od planowanej inwestycji znajduje się jeszcze jedna wieża elektrowni wiatrowej o wysokości ok. 100 m. Przy współoddziaływaniu z tą instalacją rozważana inwestycja będzie generowała 102,6 dB hałasu, a w punkcie obserwacji, oddalonym o 400 m od inwestycji – 30,2 dB.
Tym samym Sąd stwierdził, że rozważane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia norm hałasu, o jakich mowa w cytowanym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Zdaniem Sądu konkluzję tę potwierdza również opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2012 r., postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r., jak i niezależna analiza zawarta w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 maja 2012 r. Z tego ostatniego dokumentu wynika bowiem, że w punktach obserwacyjnych poziom hałasu będzie wynosił 33,3-37,3 dB. W ocenie Sądu nie można zatem twierdzić, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że planowana inwestycja w sposób niedozwolony ingeruje w środowisko.
Dalej Sąd zauważył, że trafnie organy administracji publicznej wskazały, że kwestia spadku wartości nieruchomości nie może być rozpatrywana w tego typu postępowaniu. Takie zagadnienie wykracza bowiem poza zakres badania warunków, w jakich wykonanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie ingerowało w środowisko naturalne bądź ingerencja ta będzie jak najmniejsza.
Wbrew zarzutom zgłoszonym w skardze Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący i rozważony jako całość. Organy administracji publicznej zgromadziły wszystkie niezbędne dokumenty do wydania rozstrzygnięcia w postaci raportu oddziaływania na środowisko oraz uzgodnień i opinii właściwych organów, a także uzyskały stanowisko inwestora w kwestii kluczowych zarzutów wobec omawianego przedsięwzięcia. Do materiału dowodowego włączono również zastrzeżenia społeczności lokalnej względem planowanej inwestycji, przy czym organy administracji publicznej odniosły się w sposób wystarczający do zgłaszanych wątpliwości, starając się usunąć ewentualne niejasności, dotyczące zarówno ryzyka naruszenia dopuszczalnych norm hałasu, jak i zagrożeń dla środowiska naturalnego.
Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 2, 7 lit. a oraz 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu, że zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej inwestycji elektrowni wiatrowej informacje spełniają wymagania określone w ww. przepisach, 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 49 ustawy o ochronie przyrody, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu, w uzasadnieniach obu decyzji, okoliczności faktycznych i prawnych.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W motywach wniesionego środka odwoławczego skarżący przytoczył argumenty na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że przedstawiony przez inwestora raport nie jest spójny ani wyczerpujący. Zdaniem skarżącego w raporcie brak jest: analizy możliwości i sposobów zapobiegania ograniczeniom negatywnego oddziaływania na środowisko i wymaganego zakresu monitoringu, dokładnego odniesienia się do wpływu projektowanej zmiany przeznaczenia terenu na elektrownie na jakość wód podziemnych i powierzchniowych. W ocenie skarżącego art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zabrania przerzucenia ciężaru monitoringu oddziaływania instalacji na ptaki i nietoperze "na później", a raport winien zawierać dokładne przeanalizowanie emisji hałasu na środowisko i zamieszkałą w pobliżu społeczność.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że badając oddziaływanie planowanej inwestycji na świat zwierząt autor raportu nie zastosował obowiązującego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 października 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a przy analizie zagrożenia inwestycji dla występującego ptactwa wziął pod uwagę gatunki ptaków podlegające ochronie na podstawie uchylonego już rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W sprawie niesporne jest, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy w zakresie 0,8 – 2 MW należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wiązało się z nałożeniem na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w konsekwencji czego inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, co nie zwalnia organów z dokonania, na podstawie art. 80 K.p.a., oceny wartości dowodowej raportu. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych.
Rzeczą organu jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji (patrz: wyrok NSA z dnia 21.04.2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18.03.2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy, co przecież zaakceptował Sąd pierwszej instancji, uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) jak i sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy, jednakże sam nie może ich ustalać, tym bardziej kiedy wymaga to wiedzy specjalistycznej. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści przedmiotowego raportu. Stąd ocena raportu dotyczy w szczególności kwestii czy jest on kompletny i spójny, tj. czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc nie może to być ocena merytoryczna (tak: NSA w wyrokach: z dnia 1.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11, LEX nr 1340187; z dnia 3.04.2012 r., sygn. akt II OSK 85/12, LEX nr 1252214). I takiej też oceny dokonał Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wskazując, że analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do wniosku, iż został on sporządzony prawidłowo, przez kompetentny podmiot, a jego treść nie budzi wątpliwości i odpowiada zakresowi wskazanemu w postanowieniu Wójta Gminy Strzałkowo z dnia [...] kwietnia 2012 r. Oceny tej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zdołała podważyć.
Skarżący nie wykazał bowiem, że treść raportu nie spełnia wymagań art. 66 ust. 1 pkt 2, 7 lit. a i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko informacje spełniają wymagania określone w ww. przepisach. Zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do tego zarzutu, wskazano, że najbardziej doniosły jest fakt, iż organy obu instancji nie przeanalizowały możliwości ani sposobów zapobiegania ograniczeniom negatywnego oddziaływania na środowisko i wymaganego zakresu monitoringu, a sporządzony przez inwestora raport nie jest wyczerpujący, spójny ani przekonywujący, choć zawiera przewidziane w przepisach prawa informacje.
Zdaniem skarżącego brak jest w raporcie dokładnego odniesienia się do kwestii zmiany przeznaczenia terenu pod tego typu inwestycję na jakość wód podziemnych i powierzchniowych, a przerzucenie ciężaru przeprowadzenia rzetelnego monitoringu oddziaływania instalacji na ptaki i nietoperze "na później" zabrania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Taki opis znajduje się w treści raportu w części zatytułowanej "Czynniki przyrodniczo-środowiskowe w okolicy możliwych oddziaływań instalacji" (str. 22-30) oraz częściowo na k. 37-42, co czyni zadość ww. normie.
Natomiast fakt, że raport zaleca wykonywanie monitoringu porealizacyjnego oddziaływania instalacji na ptaki i nietoperze, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie stanowi naruszenia tego artykułu. Jak wynika z treści tej decyzji nakaz prowadzenia okresowych obserwacji ptaków i nietoperzy ma na celu ich ochronę, w sytuacji stwierdzenia narastania ilości kolizji, poprzez okresowe wyłączenie urządzenia. Raport zawiera także uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności ludzi, rośliny, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze w części zatytułowanej "Źródła i możliwości oddziaływania instalacji na czynniki przyrodniczo-środowiskowe" (k. 31-44), zatem nie można także mówić o naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy. Zwrócić nadto należy uwagę, że raport odnosi się do kwestii hałasu, co wyczerpująco wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, powołując się na konkretne szacowane wielkości poziomu hałasu generowane przez instalację dla najbliższych terenów ochrony akustycznej, ze wskazaniem, iż maksymalna emisja hałasu na tym terenie na poziomie 45 dB nie przekroczy dopuszczalnych norm.
W tej sytuacji nie można twierdzić, że raport w tym zakresie zawiera braki dyskwalifikującego go jako dokument będący podstawą wydania decyzji, tym bardziej że autor raportu odniósł się do tej kwestii dość szczegółowo, wskazując na dopuszczalne normy hałasu dla terenów podlegających ochronie akustycznej – najbliższe tereny znajdują się w odległości około 500 m od terenu inwestycji, w zależności od pory doby, program przy użyciu którego dokonano obliczeń oraz szacowane wielkości hałasu dla tego terenu, z uwzględnieniem istniejącej już w pobliżu niniejszej inwestycji instalacji - jedna wieża oddalona o około kilometr oraz planowanej inwestycji - jedna wieża w odległości około 300 m. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, by raport uchybiał przepisowi art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Kwestia oddziaływania instalacji na wody powierzchniowe i wody podziemne została omówiona w raporcie, zatem niezrozumiałe są wątpliwości autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Poza tym podkreślić należy, że celem skargi kasacyjnej jest, co do zasady, zakwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem to na jej autorze ciąży obowiązek takiego formułowania argumentów, by podważyć prawidłowość rozumowania tego Sądu. Natomiast sama polemika strony skarżącej z treścią raportu, bez przedstawienia wad raportu w sposób udokumentowany, musi być uznana za bezskuteczną.
Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2, 7 lit. a oraz 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko za niezasadny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 49 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Naruszenie tych przepisów skarżący powiązał: po pierwsze - z niezastosowaniem przez autora raportu obowiązujących przepisów w postaci rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a po wtóre - przy analizie zagrożenia planowanej inwestycji dla występującego ptactwa autor raportu wziął pod uwagę gatunki ptaków podlegające ochronie na podstawie uchylonego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną.
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji konieczne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przy czym pamiętać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zaś w niniejszej sprawie skarżący wskazując na uchybienia przepisom postępowania nie wskazał jaki wpływ te uchybienia miały na wynik sprawy.
W tym przypadku wskazując na analizę autora raportu przeprowadzoną na podstawie nieaktualnego już rozporządzenia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną skarżący nie podał jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zarówno ww. rozporządzenie z dnia 28 września 2004 r. jak i rozporządzenie z dnia 12 października 2011 r. w sprawie gatunkowej ochrony zwierząt określają gatunki dziko występujących zwierząt objętych ochroną ścisłą, ochroną częściową, ptaków które mogą być sprzedawane, transportowane i przetrzymywane w celach handlowych, jeżeli zostały legalnie upolowane, zwierząt wymagających ustalenia stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania, zakazy właściwe dla poszczególnych gatunków i odstępstwa od zakazów, sposoby ochrony gatunków, w tym wielkość stref ochrony. W przeważającej części co do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą czy częściową bądź gatunków dziko występujących zwierząt wymagających ustalenia ochrony ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania oraz wielkości tych stref obydwa rozporządzenia pokrywają się.
Zatem samo wskazanie, że analiza została dokonana na podstawie rozporządzenia z dnia 28 września 2004 r., a nie na podstawie rozporządzenia z dnia 12 października 2011 r. nie jest wystarczające do uwzględnienia tego zarzutu, tym bardziej że skarga kasacyjna nawet nie wskazała jaki to konkretnie gatunek zwierzęcia występujący na obszarze planowanej inwestycji nie został uwzględniony w analizie, a jest objęty treścią rozporządzenia z dnia 12 października 2011 r.
W tej sytuacji prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organy zgromadziły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co skutkowało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niewątpliwie więc, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dotychczasowe rozważania wskazują jednoznacznie, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną.