Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 296/15 po rozpoznaniu skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy Zduńska Wola nałożył na L. F., karę pieniężną w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. zmieszanych odpadów komunalnych w l i II kwartale 2013 r.
Po rozpatrzeniu odwołania L. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję w całości uznając, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób należyty wymiaru kary pieniężnej i nie wykazał, że uwzględnił wszystkie okoliczności wymienione w art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy Zduńska Wola ponownie nałożył na L. F. karę pieniężną w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych w l i II kwartale 2013 r. od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych. Wymierzając karę organ wziął pod uwagę, że ilość odpadów przekazanych poza RIPOK była znaczna (381,1 Mg) oraz fakt, że okres, przez który odpady były przekazywane poza RIPOK wynosił pół roku, zaś deponowanie odpadów w M. spowodowało zwiększoną emisję gazów i uciążliwość zapachową oraz zwiększoną ilość odpadów składowanych na składowiskach z uwagi na nie wykorzystanie wszystkich form odzysku. Jako okoliczność łagodzącą organ uznał to, że składowisko w M. jest instalacją zastępczą i posiada linię sortowniczą, której wykorzystanie pozwala zachować częściowo tryb postępowania z odpadami określony w art. 17 ustawy o odpadach.
L. F. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność możliwości deponowania odpadów w regionalnej instalacji;
- 2) art. 17 i 25 ust. 1-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 roku o odpadach poprzez jego niezastosowanie,
- 3) art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu odwołania skarżący argumentował, że w l i II kwartale 2013 r. odebrał od mieszkańców gminy Z. zmieszane odpady komunalne w stosunkowo niewielkiej ilości, których transport śmieciarkami był wówczas przedsięwzięciem ekonomicznie nieopłacalnym ze względu na dużą odległość do regionalnej instalacji. Dopiero później zebrane odpady były przekazywane do stosownej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, gdy zebrano ich wystarczającą ilość. Takie działanie było zgodne z udzielonym przez Wojewodę Łódzkiego pozwoleniem zintegrowanym (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku), zgodnie z którym przedsiębiorstwo [...] jest uprawnione do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] na terenie składowiska w M.. Z art. 9e ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, że istnieje bezwzględny nakaz natychmiastowego i bezpośredniego przekazywania każdego odpadu do RIPOK, a zamawiający narusza wymieniony przepis, sortując wstępnie odpady i magazynując w celu przygotowania transportu do RIPOK.
Dla oceny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia nakazu, o którym mowa wyżej konieczne jest odwołanie się m.in. do czynników z art. 9zc ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, wśród których znajdują się zakres naruszenia, stopień szkodliwości czynu i dotychczasowa działalność podmiotu. Zaistniały stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nawet jeśli według organu wydającego decyzję do takiego naruszenia doszło, jego zakres był znikomy. Nie doszło także do żadnych negatywnych konsekwencji związanych z ochroną środowiska, a odpady poddane zostały recyklingowi, co jest zbieżne z intencją ustawodawcy, tak unijnego jak i krajowego.
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania L. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych w l i II kwartale 2013 r. od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.).
Kolegium ustaliło, że z postanowień uchwały [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego. z 2012 r., poz. 2366 z późn. zm.) wynika, iż gmina Z. została zaliczona do regionu II gospodarki odpadami komunalnymi. Dla tego regionu funkcję RIPOK w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych pełni składowisko [...], gm. P.. Instalacją zastępczą zostało ustanowione m.in. składowisko w M.. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.o.c.p. skarżący nie przekazał odpadów komunalnych zmieszanych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy S. w l i II kwartale 2013 r. do RIPOK w [...]. Nie zachodził także określony w art. 9l ust. 2 u.o.c.p. wyjątek, który pozwala na przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej.
Możliwość przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej pojawia się zatem w przypadku awarii instalacji regionalnej, a dodatkowo jak wynika z Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego - który stanowi akt prawa miejscowego - także w innych przypadkach uniemożliwiających przyjmowanie odpadów. Obowiązkiem RIPOK, wynikającym z przepisów u.o.c.p. oraz z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.o.o., jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe RIPOK są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny.
Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy one zachodzą nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Gdyby RIPOK w [...] uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to skarżący byłby uprawniony do skierowania odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy S. zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej (czyli np. do własnej instalacji w M.).
Skarżący - jako odbiorca odpadów - nie występował o zagospodarowanie odpadów i wyrażenie zgody na przyjęcie odpadów do instalacji zastępczej, lecz jako podmiot prowadzący instalację zastępczą próbował uzyskać zgodę RIPOK na przyjmowanie do swojej instalacji odpadów z kilku gmin rejonu Z.. Zgody takiej nie uzyskał. Nie zaistniał więc przypadek odmowy przyjęcia przez RIPOK w [...] odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. w okresie l i II kwartału 2013 r.
Ze złożonych przez skarżącego - zgodnie z dyspozycją art. 9n ust. 1 u.o.c.p. - sprawozdań za l i II kwartał 2013 r. (odpowiednio w kwietniu i w lipcu 2013 r.) wynika, że odpady komunalne zmieszane o kodzie [...] przekazane do składowiska w M. zostały w całości (a nie w części i jedynie wstępnie, jak obecnie utrzymuje skarżący) poddane recyklingowi. Wobec tego, skoro przedmiotowe odpady zostały poddane recyklingowi, przez który w myśl art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.o., rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, to nie były i nie są magazynowane, bowiem poddanie odpadów recyklingowi oznacza ich określone zagospodarowanie, podczas gdy magazynowanie odpadów to jedynie ich "czasowe przechowywanie". Nie może zatem skarżący w sposób zasadny twierdzić, że przed upływem terminu 3 letniego przekaże do RIPOK "zmieszane odpady komunalne" odebrane z terenu gminy Z., skoro odpady te w całości poddał recyklingowi.
Nie ma także racji skarżący wywodząc, że z decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego wynika dla niego prawo do magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie składowiska w M. niejako z pominięciem regulacji wynikających z przepisów u.o.c.p.
Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. W myśl art. 9zc u.o.c.p. przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Na wymiar kary mają zatem wpływ: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasowa działalności podmiotu. Kolegium stwierdziło, że wszystkie te okoliczności (zarówno obciążające jak i łagodzące) zostały wzięte pod uwagę i rozważone przez organ pierwszej instancji, który słusznie uznał, że odpowiednią będzie kara pieniężna w wysokości 1000 zł. Okoliczności wymienione w art. 9zc u.o.c.p. nie mają wpływu na ocenę, czy doszło do naruszenia obowiązków wynikających z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.o.c.p. Okoliczności te są brane jedynie pod uwagę przy wymiarze kary, której wymiar - jeżeli zostanie ustalone popełnienie deliktu administracyjnego - musi zawierać się w przedziale od 500 zł do 2000 zł.
L. F. zaskarżył powyższą decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wskazanych w odwołaniu przepisów oraz niezbadanie stanu faktycznego w zakresie możliwości deponowania odpadów w regionalnej instalacji, a także art. 25 ust. 1-4 u.o.o, art. 9l ust. 2 u.o.c.p. w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.o, art. 9e ust. 1 u.o.c.p. w związku z art 17 u.o.o oraz art. 9zc u.o.c.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, zwłaszcza o zgodności jego działań z udzielonym przez Wojewodę Łódzkiego Pozwoleniem zintegrowanym - Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku zgodnie, z którym przedsiębiorstwo [...] jest uprawnione do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] na terenie składowiska w M.. Tym samym zgodnie z treścią zezwolenia przedsiębiorstwo przyjmuje odpady do zbierania i magazynuje je, ze względów technologicznych i organizacyjnych do czasu aż uzbiera wystarczającą ich ilość. Dopiero wówczas odbywa się transport odpadów do instalacji regionalnej.
W związku z tym niewłaściwe było zastosowanie art. 9l ust. 2 u.o.c.p. w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.o., ponieważ nakaz przekazywania zebranych odpadów do RIPOK nie jest bezwzględny, a wskazane powyżej regulacje wymieniają sytuacje, kiedy nie ma takiego obowiązku. Organ rozpatrujący sprawę nie zbadał okoliczności uzasadniających nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji. Przyjął jedynie domniemanie, że moce przerobowe RIPOK były wystarczające do przyjęcia wszystkich zebranych na określonym terenie odpadów. Naruszył tym samym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 7 i 77 w związku z art. 107 §1 k.p.a.
Strona następnie wskazała, że nie jest zgodne z prawdą, iż wszystkie zmagazynowane odpady poddane zostały recyklingowi, ponieważ tylko niewielką ich część przeznaczono do ponownego przetworzenia. Reszta zebranych odpadów komunalnych została zmagazynowana, a obecnie jest transportowana do regionalnej instalacji. W opinii strony stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nawet jeśli według organu wydającego decyzję do takiego naruszenia doszło, jego zakres był znikomy. Także ciężko tu mówić o jakimkolwiek stopniu szkodliwości, ponieważ nie doszło do żadnych negatywnych konsekwencji związanych z ochroną środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.o.c.p. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.o., do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przywołany przepis ustanawia sankcję za delikt administracyjny polegający na uchyleniu się od obowiązku wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, który nakłada na podmiot odbierający takie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinność przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Jeżeli zaś przedsiębiorca dopuszcza się takiego deliktu po raz drugi, to zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Nakładając karę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w art. 9zc ustawy, czyli stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.
WSA w Łodzi podkreślił, iż art. 9e ust. 1 pkt 2 u.o.c.p., który ustanawia skierowany do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) nie wskazuje terminu wykonania tego obowiązku. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie żadnym zwrotem typu: "niezwłocznie" lub "w terminie" określonej jednostki czasowej.
Zatem należy odwołać się do z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. przez magazynowanie odpadów rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Okresy magazynowania odpadów są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 3-6 u.o.o.).
Z powyższego wynika, że w zależności od rodzaju odpadów dopuszcza się ich magazynowanie przez okres do 1 roku albo 3 lat w szczególności przez prowadzącego zbieranie odpadów - jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych. Zatem z łącznego odczytania wszystkich rozważanych norm można wyprowadzić wniosek, że karę za nieprzekazanie odpadów do RIPOK można wymierzyć dopiero po bezskutecznym upływie terminu ustawowego określonego dla prawa ich magazynowania.
Zgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego przedsiębiorstwo przyjmuje odpady do zbierania i magazynuje je, ze względów technologicznych i organizacyjnych do czasu aż uzbiera wystarczającą ich ilość; dopiero wówczas odbywa się transport odpadów do instalacji regionalnej. W świetle wcześniej poczynionych sąd doszedł do wniosku, iż organy w niniejszej sprawie bezpodstawnie pominęły uprawnienie skarżącego wynikające z pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym – nie powinien pomijać treść uprawnień strony przyznanych jej zgodnie z przepisami prawa.
Nadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego co do rodzaju i konieczności zastosowania procesów technologicznych lub organizacyjnych, które usprawiedliwiłyby potrzebę magazynowania odpadów. Organ zatem nie wyjaśnił w jakim celu skarżący wyłączył część odpadów z całkowitej masy, a twierdzenie o dokonaniu recyklingu oparto wyłącznie na podstawie błędnie wypełnionych formularzy sprawozdań z 29 lipca 2013 roku i 29 kwietnia 2013 roku, których poprawność strona zakwestionowała na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 roku. Sąd I instancji wyjaśnił, że samo posegregowanie odpadów nie stanowi jeszcze recyklingu. Są to różne pojęcia – o ile recykling jest zespołem czynności prowadzących do odzyskania substancji w celu ponownego użycia, to segregacja jest tylko prostą czynnością służącą podziałowi substancji według cech.
Wobec powyższego, WSA w Łodzi stwierdził, iż wskazane uchybienia, mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
Na powyższy wyrok Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu reprezentowane przez pełnomocnika wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i art. 75 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 r, wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzje naruszały powołane przepisy k.p.a., gdyż w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszystkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego co do rodzaju i konieczności zastosowania przez przedsiębiorcę procesów technologicznych lub organizacyjnych, które usprawiedliwiłyby potrzebę magazynowania opadów, a także nie wyjaśniono celu w jakim skarżący wyłączył część odpadów z całkowitej masy, podczas gdy w rzeczywistości stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem regulacji wynikających z k.p.a., a wskazane przez Sąd okoliczności faktyczne nie miały żadnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy w świetle art. 9e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.o.c.p.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 r., w oparciu o nieznajdujący oparcia w materiale dowodowym sprawy zarzut, że organy administracji pominęły uprawnienie skarżącego do magazynowania odpadów na terenie składowiska w M. wynikające z pozwolenia zintegrowanego udzielonego przez Wojewodę Łódzkiego, mimo że uprawnienie to przez Kolegium nie było kwestionowane, a także sformułowanie na tej podstawie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 r. pod zarzutem naruszenia prawa materialnego, mimo niewskazania naruszonych przez organy administracji przepisów prawa materialnego,
- 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dowodach zawartych w aktach sprawy bądź dowodach wynikających z uzupełniającego postępowania dowodowym i uznanie, że: skarżący wyłączył część odpadów z ich całkowitej masy, formularze sprawozdań z dnia 29 kwietnia 2013 r. i z dnia 29 lipca 2013 r. są wypełnione błędnie, a także poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tych ustaleń,
- 5. art. 106 § 2 w zw. z art. 106 § 3 i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych i przyjęcie, że: skarżący wyłączył część odpadów z ich całkowitej masy, a formularze sprawozdań z dnia 29 kwietnia 2013 r. i z dnia 29 lipca 2013 r. są wypełnione błędnie, wyłącznie na podstawie wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r., a nie na podstawie akt sprawy, bądź w oparciu o uzupełniający dowód z dokumentu.
Powyższe zarzuty znalazły swoje uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej.
Podnosząc wskazane zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik L. F. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Po pierwsze, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo pewnych niedostatków, nie skutecznie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej to właśnie treść i sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku stały się podstawą dla zarzutów skargi kasacyjnej oraz zawartych w niej rzoważań.
Po drugie, o ile nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a., to podzielić należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał odmiennych ustaleń faktycznych od tych, które poczyniły organy administracyjne w toku postępowania, w istotnej części na podstawie wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. (str.11 uzasadnienia) przyjmując, że skarżący wyłączył część odpadów z ich całkowitej masy, a formularze sprawozdań z dnia 29 kwietnia 2013 r. i z dnia 29 lipca 2013 r. są wypełnione błędnie. Tymczasem na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnienia skarżącego udzielone podczas rozprawy sądowej nie są i nie mogą być traktowane jako dowód z dokumentu.
Tymczasem w aktach sprawy znajdował się stosowny materiał dowodowy tj. formularze sprawozdań z dnia 29 kwietnia 2013 r. i z dnia 29 lipca 2013 r., które nie zostały zmienione przez skarżącego. Do chwili zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie skarżący nie złożył korekty tych sprawozdań, ani też nowych sprawozdań, w których określiłby inny sposób zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych. Są to dokumenty, których obowiązek złożenia przewiduje ustawa, a ich korekta (uzupełnienie, poprawienie) może zostać zweryfikowana przez właściwy organ na podstawie art.9p u.o.c.p. Tymczasem skarżący wcześniej nie kwestionował prawidłowości wypełnienia tych formularzy sprawozdań, a uczynił to dopiero w skardze tłumacząc, że recyklingowi poddał tylko niewielką część odpadów. Twierdzenia te nie znajdują żadnego odzwierciedlania ani w powołanych wyżej i złożonych przez skarżącego sprawozdaniach, ani w innych dokumentach zawartych w aktach sprawy.
Podkreślić także należy, że właściwy organ administracyjny nie kwestionował zawartych w tych sprawozdaniach danych. Złożonym sprawozdaniom przysługuje domniemanie prawdziwości danych w nich zawartych oraz istnieje droga weryfikacji takich sprawozdań, nie można tego czynić na podstawie gołosłownych wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, lecz poprzez stosowną zmianę lub uzupełnienie sprawozdania. W tym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do weryfikacji złożonych sprawozdań i stwierdzania czy dane w nich zawarte są prawdziwe, czy błędne. Skoro skarżący twierdził, że wypełnił błędnie wypełnił sprawozdania, to powinien był je stosownie zmienić lub uzupełnić. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy.
Sąd rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu udokumentowanego w aktach sprawy. Tymczasem istotnym elementem orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie było oświadczenie skarżącego, kwestionujące prawidłowość złożonych przez niego samego formularzy, złożone na rozprawie (a więc już po wydaniu zaskarżonego aktu, które nie stanowi środka dowodowego i jako takie nie mogło być dopuszczone i traktowane jako dowód w sprawie). Dopiero zatem w skardze, a później na rozprawie przed Sądem I instancji pojawiły się elementy, poza materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracyjne w toku postępowania, który był podstawą ustalenia stanu faktycznego i prawnego dla wydania zaskarżonej decyzji.
Po trzecie w konsekwencji podzielić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art.6, art. 7, art.8 i art. 75 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia [...] grudnia 2014 r, wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzje naruszały powołane przepisy k.p.a. – co nie miało miejsca oraz naruszyły prawo materialne pomimo niewskazania w sposób wyraźny naruszonych przez organy administracji stosownych przepisów prawa materialnego.
Po czwarte wskazać należy, że zgodnie z art.9e ust.1 pkt 2 u.o.c.p. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W przedmiotowej sprawie dla gminy Z. właściwym RIPOK jest składowisko [...], gm. P. - na podstawie postanowień uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego. z 2012 r., poz. 2366 z późn. zm.) Tam też powinien kierować zebrane odpady L. F. [...] prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. Naruszenie tego obowiązku jest traktowane przez prawodawcę jako delikt administracyjny. Na podstawie art. 9x ust.1 pkt 3 u.o.c.p. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.o., do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.
Ze złożonych przez skarżącego - zgodnie z dyspozycją art. 9n ust. 1 u.o.c.p. - sprawozdań za l i II kwartał 2013 r. (odpowiednio w kwietniu i w lipcu 2013 r.) wynika, że odpady komunalne zmieszane o kodzie [...] przekazane do składowiska w M. zostały w całości (a sprawozdania te nie zostały zmienione lub uzupełnione) poddane recyklingowi. Wobec tego, skoro przedmiotowe odpady zostały poddane recyklingowi, przez który w myśl art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.o., rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, to nie były i nie są magazynowane, bowiem poddanie odpadów recyklingowi oznacza ich określone zagospodarowanie, podczas gdy magazynowanie odpadów to jedynie ich "czasowe przechowywanie". Zatem odpady te nie zostały dalej przekazane do właściwego RIPOK. Tym samym została spełniona dyspozycja art. 9x ust.1 pkt 3 u.o.c.p.
Nie ma racji skarżący wywodząc, że z decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego wynika dla niego prawo do magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie składowiska w M. niejako z pominięciem regulacji wynikających z przepisów u.o.c.p. Mógłby to robić wyłącznie w sytuacji przewidzianej w art. 9l ust. 2 u.o.c.p., który pozwala na przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej (taką instalacją zastępczą jest składowisko w M. prowadzone przez skarżącego) w przypadku awarii instalacji regionalnej, a dodatkowo jak wynika z Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego - który stanowi akt prawa miejscowego - także w innych przypadkach uniemożliwiających przyjmowanie odpadów. Obowiązkiem RIPOK, wynikającym z przepisów u.o.c.p. oraz u.o.o. jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi.
Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe RIPOK są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny. Skarżony w żaden sposób nie uprawdopodobnił nawet, że w czasie magazynowania na swoim składowisku zmieszanych odpadów komunalnych RIPOK [...], gm. P. nie mógł ich przyjmować ze względu na awarię lub z innych przyczyn. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniał przypadek odmowy przyjęcia przez RIPOK w [...] odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. w okresie l i II kwartału 2013 r. przez L. F. [...].
Oczywiście zgodnie z art.25 ust. 5 u.o.o. odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Z treści tego przepisu jasno wynika, że odpady mogą być magazynowane czasowo (nie dłużej niż przez rok) przez podmiot zbierający odpady w celu zebrania ich odpowiedniej ilości ze względów ekonomiczno-organizacyjnych do dalszego ich transportu na docelowe składowisko odpadów. Okoliczność tą (czasowego magazynowania odpadów w celu zebrania ich odpowiedniej ilości uzasadniającej ekonomicznie ich dalszy transport do RIPOK) podnosił w toku postępowania skarżący. Jednak ze złożonych sprawozdań wynika, że ilość zmieszanych odpadów komunalnych odebranych przez skarżącego w l i II kwartale 2013 r. od właścicieli nieruchomości była znaczna - 381,1 Mg. Była to zatem ilość, która w pełni uzasadniała (ekonomicznie i organizacyjnie) ich dalszy transport i przekazanie do RIPOK nawet przed upływem roku, który jest terminem maksymalnym.
Niezależnie zatem od tego, że wedle przedstawionych przez skarżącego sprawozdań zabrane w I i Ii kwartale 2013r. odpady komunalne zmieszane o kodzie [...] zostały w całości poddane recyklingowi, to o ile nawet tak nie było, skarżący był zobowiązany przekazać je do właściwego RIPOK z chwilą, gdy ich ilość magazynowana czasowo (nie dłużej niż przez rok) osiągnęła odpowiednią ilości by ze względów ekonomiczno-organizacyjnych dokonać dalszego ich transportu i przekazać do na docelowego RIPOK.
Zasadnie zatem organy administracyjne nałożyły na skarżącego karę pieniężna na podstawie art. 9x ust.1 pkt 3 u.o.c.p. z uwzględnieniem zasad wynikających z art.9zc ust.1 u.o.c.p. tj. biorąc pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Organy jasno wykazały jakimi przesłankami się kierowały przy określeniu wysokości kary. Tym samym uznać należy, że wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego przewinienia.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., w skutek czego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.