Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 201/18, oddalił skargę S. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z 29 grudnia 2017 r., którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu skarżącego jako radnego Rady Gminy [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. B. Jako podstawy kasacyjne przytoczono naruszenie:
- - art. 53 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1, 4 i 5 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 65, art. 67, art. 69, art. 72, art. 75 i art. 77 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, co oznacza, iż nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia skargi na ww. akt,
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 i art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 4 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewyjaśnienie zakresu usługi świadczonej przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w [...], w zarządzie której zasiada skarżący,
- - art. 24f ust. 1 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie celem prawidłowego doręczenia ewentualnie umorzenie postępowania oraz na podstawie art. 155 ppsa udzielenie wskazań Wojewodzie [...] co do trybu doręczenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego radnemu w sposób poprawny", alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 53 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1, 4 i 5 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 65, art. 67, art. 69, art. 72, art. 75 i art. 77 p.p.s.a., sprowadzająca się do twierdzenia, że Wojewoda [...] nie doręczył skarżącemu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a tym samym, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia na ten akt nadzoru skargi, czego następstwem miało być umorzenie przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowania zainicjowanego "skargą" skarżącego, będącą de facto jedynie pismem procesowym w sprawie, nie jest zasadna.
Prawo do zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego przysługuje gminie (związkowi międzygminnemu) oraz osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 ust. 3 i art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Podmiotom tym termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia im zarządzenia zastępczego (art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 tej ustawy). W ustawie o samorządzie gminnym brak jest szczególnych regulacji proceduralnych dotyczących doręczenia zarządzenia zastępczego zainteresowanemu radnemu. Mając jednakże na uwadze, że postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego jest postępowaniem dotyczącym nadzoru sprawowanego nad działalnością organów gminy, przyjąć należy, że doręczenie takiego aktu nadzoru powinno być dokonane na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do postępowań dotyczących nadzoru nad działalnością gminną przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Takiemu rozumieniu normy wynikającej z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się treść art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 4 tej ustawy. Tym samym, stosując odpowiednio art. 39 oraz art. 42 k.p.a., nie można uznać, aby zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób doręczenia skarżącemu zaskarżonego zarządzenia zastępczego był niezgodny z prawem. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący zarządzenie zastępcze odebrał osobiście w dniu 4 stycznia 2018 r. w siedzibie Urzędu Gminy [...], co potwierdził w piśmie z 14 marca 2018 r., przesłanym do Sądu pierwszej instancji (k. 42 akt sądowych). Okoliczność tę potwierdził również sekretarz gminy [...] w tymże dokumencie.
Wskazać też należy, że nie jest zrozumiałe, jaki wpływ na wynika sprawy miałoby naruszenia powołanych w rozważanej podstawie kasacyjnej przepisów postępowania skoro skarżący dowiedział się, że zarządzenie zastępcze zostało wydane, znał jego treść i w ustawowym terminie wywiódł od niego skargę do Sądu pierwszej instancji, w której ustosunkował się merytorycznie do jego treści, stawiając wobec tego zarządzenia zastępczego zarzuty. Skarżący nie wskazał przy tym, jaki tryb i sposób doręczenia zarządzenia zastępczego uważa za zgodny z prawem i dający mu szerszy zakres ochrony prawnej. Trzeba podkreślić, że przyjęty sposób doręczenia skarżącemu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie naruszył przysługującego mu prawa do sądu.
Wobec tego NSA uznał, że przyjęty sposób doręczenia zaskarżonego aktu w urzędzie gminy nie narusza powołanych przez skarżącego przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługują również dwie kolejne, powiązane ze sobą, podstawy kasacyjne, dotyczące po pierwsze, naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2, art. 151 (w skardze kasacyjnej omyłkowo powołany art. 150) p.p.s.a., art. 98 ust. 4 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz po drugie, art. 24f ust. 1 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sprowadzają się one do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę skarżącego w sytuacji, gdy nie wyjaśniono charakteru i zakresu usługi świadczonej przez SKR w [...], której skarżący był prezesem, a która to usługa polegała na odpłatnym piaskowaniu w sezonach zimowych 2015/2016 i 2016/2017 dróg na terenie gminy [...], w której skarżący sprawował mandat radnego.
W ocenie skarżącego, wykonana usługa miała niewielki, incydentalny charakter, usprawiedliwiony "pilną potrzebą", pozostawała poza zwykłą, bieżącą działalnością Spółdzielni i nie miała charakteru korupcyjnego czy uprzywilejowanego. Podniesiono też, że skarżący jako radny nie odniósł bezpośrednich korzyści. To zdaniem skarżącego oznacza, że wygaszenie mu mandatu radnego było sankcją nadmierną, nie realizującą celów przytoczonych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Niezasadność tak sformułowanych podstaw kasacyjnych wynika z faktu, że wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie naruszając przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94).
Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
Norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis art. 24f ust. 1 omawianej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie.
W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy.
Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 k.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego. Przyjmuje się, że wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte zleceniem stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Wynagrodzenie wypłacone radnemu lub jak w tej sprawie zarządzanemu przez niego podmiotowi przez gminę z tytułu realizacji umowy, stanowiące środki z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.
W rozpoznawanej sprawie zarządzany przez skarżącego podmiot w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył odpłatną usługę na rzecz gminy i to jeszcze w takim zakresie, że nie można przyjąć, aby od tych umów zależało funkcjonowanie tego podmiotu. Jednakże wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Nie można więc z zakresu normy wynikającej z tego przepisu wyłączyć co do zasady jednorazowe lub częstsze, ale też nie o charakterze ciągłym, odpłatne świadczenie usług na rzecz gminy. Niewątpliwie bowiem np. jednorazowa odpłatna usługa przedsiębiorcy budowlanego świadczona na rzecz gminy przy realizacji inwestycji gminnej może mieć istotne znaczenie dla funkcjonowania tego przedsiębiorcy i decyduje, że działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje też takie przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy.
Jeżeli zaś tak, to w ocenie NSA brak podstaw do rozróżniania i w efekcie badania, jakie znaczenie dla tej działalności miała konkretna usługa. Zdaniem NSA, z powodów już wskazanych przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, właśnie w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania.
Tym samym okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku radnego rady gminy [...] S. B. zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Radny rady gminy [...] S. B. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni, która prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...]. Spółdzielnia w sezonach zimowych 2015/2016 oraz 2016/2017 świadczyła odpłatne usługi w zakresie piaskowania dróg w gminie [...], także po objęciu przez S. B. mandatu radnego.
Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Odnosząc się do złożonego w dniu rozprawy wniosku skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy z uwagi na jego chorobę, a ściślej – ze względu na przebyty w dniu poprzedzającym rozprawę zawał serca, NSA wniosek oddalił. Sąd nie dał bowiem wiary podnoszonej przez skarżącego okoliczności przebytego zawału, potwierdzeniem której miałaby być przesłana do akt sprawy kserokopia zaświadczenia placówki szpitalnej z 17 października 2018 r. Z dokumentu tego wynika bowiem jedynie, że skarżący jest leczony w tej instytucji. Nie wynika natomiast, że przebywa w niej po przebytym w dniu 16 października 2018 r. zawale mięśnia sercowego.