Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., II SA/Op 375/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) z 29 października 2020 r., nr 286/2020, w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsca parkingowe, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie b. (PINB) z 15 lipca 2020 r., nr 56/2020, w pkt 2) zasądził rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A.S. pismem z 12 lutego 2018 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie b. (PINB) o zbadanie wykonania miejsca dla osoby niepełnosprawnej przy ul. [...] w B. dla lokalu użytkowego przy ul. [...] w B. Organ I instancji ustalił, że inwestorem budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i ul. [...] była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", ul. [...] w B., która wykonywała przedmiotową inwestycję na podstawie pozwoleń na budowę z 13 grudnia 1990 r., 2 lipca 1990 r., oraz 15 stycznia 1991 r. Dalej poinformował stronę, że inwestor decyzją Starosty B. z 1 lutego 1999 r., uzyskał zmianę decyzji organu budowlanego z 18 maja 1990 r. W rozstrzygnięciu tym zmieniono załącznik graficzny, dokonano aktualizacji planu zagospodarowania terenu wokół budynków przy ul. [...] w B..
Następnie PINB wskazał, że 15 maja 2001 r. Starosta B. przyjął od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. (dalej również jako: spółdzielnia lub inwestor) zawiadomienie o zakończeniu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w B. nie wnosząc sprzeciwu do użytkowania zagospodarowania terenu.
Dalej w wyroku II SA/Op 375/20 przywołano, że w piśmie z 11 września 2019 r. strona domagała się od organu I instancji wydania decyzji rozstrzygającej odmowę w związku z nieprzywróceniem stanu zgodnego z projektem zagospodarowania działki i pozwoleniem budowlanym. W uzasadnieniu żądania podkreśliła, że miejsce dla osoby niepełnosprawnej zostało wykonane, należy je tylko oznakować. Jeżeli została dokonana zmiana, wniosła o powiadomienie, kto i kiedy dokonał takiej zmiany w celu zawiadomienia odpowiednich organów państwowych.
Kolejno w wyroku wskazano, że przytoczoną na wstępie decyzją z 15 lipca 2020 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] i [...], którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. (wyodrębnieni jak i nie wyodrębnieni). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Parking osiedlowy został wybudowany na podstawie decyzji Starosty B. z 1 lutego 1999 r., dla którego uzyskano w 2001 r. pozwolenie na użytkowanie, i który do dnia podjęcia decyzji przez PINB pozostawał w stanie niezmiennym.
Dalej organ odniósł się do zeznań złożonych przez świadków: kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, a także oświadczenie K. N., które – jak uznał – nie potwierdzają, jakoby nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu terenu w stosunku do projektu budowlanego. Organ ten zaznaczył, że również oświadczenie okolicznych mieszkańców wskazuje, że na parkingu nie było wyznaczonego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do wyników oględzin wskazano, że dokonane pomiary wykazały, iż szerokość miejsca parkingowego skrajnego znajdującego się najbliżej apteki wynosi 4,8 m i nie ma do niego wybudowanego chodnika.
W dalszej kolejności organ powiatowy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały przedłożone dowody na to, że stanowisko parkingowe skrajne położone najbliżej apteki jest stanowiskiem przynależnym do lokalu użytkowego położonego w B. przy ul. [...]. Zaznaczył przy tym, że w pasie drogowym tej ulicy naprzeciwko apteki, utworzone zostały dwa stanowiska oznakowane jako przynależne dla klientów apteki, a za blokiem – gdzie mieści się apteka – jest parking ogólnodostępny, z którego jest swobodny, niczym nieutrudniony dostęp do tego lokalu. Podsumowując, organ powiatowy uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, wobec powyższego stwierdził, że nie ma uprawnień do rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem strony.
W piśmie z 30 lipca 2020 r., wniesionym w terminie ustawowym dla odwołania, które w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy obu instancji, pełnomocnik A.S. wskazał, że nie zrozumiałe jest dla niego oświadczenie K. N. (projektanta inwestycji mieszkaniowej), bowiem w rozmowie telefonicznej potwierdził, że miejsce o szerokości 3,6 m to miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto podał w wątpliwość treść zeznań świadków, jego zdaniem można skorzystać z obowiązujących przepisów i nakazać oznakowanie na parkingu miejsc dla osób niepełnosprawnych korzystających z lokalu użytkowego.
W toku postępowania odwoławczego OWINB wystąpił do Archiwum Państwowego w Opolu z prośbą o: "1) udzielenie informacji, czy Archiwum Państwowe w Opolu posiada w swoich zasobach zbiór decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzających plany realizacyjne na budowę za rok 1990 wydanych dla inwestycji lokalizowanych na terenie miasta [...], a jeśli tak – udzielenie informacji, czy są wśród nich projekty budowlane zatwierdzone: a) decyzją Urzędu Rejonowego w B., znak NB-I-8381/24/90 z 13 grudnia 1990 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego segment "A" przyłączy instalacyjnych oraz stałej instalacji gazowej w B. przy ul. [...], działka nr [...], b) decyzją o znaku UAN.II.8380-5/90 z 18 maja 1990 r. zatwierdzającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego wraz z sieciami w B. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...], [...];
- 2) przesłanie kopii ww. dokumentów;
- 3) w przypadku nieposiadania zbioru ww. dokumentów - udzielenie informacji, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienia przekazywanych akt w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzających plany realizacyjne na budowę za rok 1990;
- 4) udzielenie informacji, czy w zasobach Archiwum Państwowego w Opolu znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca inwestycji budowlanych przeprowadzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w B. (obecnie SM "[...]" w B.) na terenie przyległym do budynku przy ul. [...] i ul. [...], począwszy od roku 1990".
W odpowiedzi z 8 września 2020 r. Dyrektor Archiwum Państwowego poinformował, że w posiadanych zasobach nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji wnioskowanych przez OWINB.
Przy piśmie z 30 września 2020 r. organ I instancji przesłał wyrok Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I C 324/17, oddalający powództwo A.S. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. w sprawie roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń, a także wyrok Sądu Okręgowego w Opolu II Wydział Cywilny Odwoławczy z 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II Ca 689/18, oddalający apelację strony od wyżej wymienionego wyroku sądu rejonowego. W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że powództwo w oparciu o art. 144 Kodeksu cywilnego, którym domagano się od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" otwarcia szlabanu w godzinach pracy apteki lub o przesunięcie szlabanu lub jego zlikwidowania, nie mogło zostać uwzględnione. Zdaniem sądów obu instancji żądanie nieograniczonego dostępu do parkingu jest sprzeczne z regulaminem spółdzielni, a miejsce to jest przeznaczone do współkorzystania przez wszystkich członków spółdzielni, a powódka domagała się jego udostępnienia w celu zaspokojenia własnych potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Podkreślono również, że taki stan rzeczy jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i regulaminem. W/w sądy zaakcentowały również, że dla apteki prowadzonej przez powódkę są wyznaczone dwa miejsca parkingowe przy ul. [...] oznaczone znakiem drogowym i kopertą. Nadto zaraz za budynkiem, w którym mieści się apteka, znajduje się ogólnodostępny parking, gdzie klienci apteki również mogą zaparkować. Zaznaczono także, że osobom niepełnosprawnym i starszym zdecydowanie łatwiej jest dostać się do apteki od strony ul. [...], aniżeli z parkingu spółdzielni, z którego nie ma bezpośredniego dojścia do apteki (parking jest oddzielony od apteki pasem zieleni z wysokim krawężnikiem).
Następnie OWINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. o wydanie kserokopii decyzji, o których mowa w piśmie Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. z 23 września 2019 r. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił się o informację, czy Starostwo Powiatowe w B. jest w posiadaniu wymienionej niżej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a jeśli tak, o przesłanie ich kopii wraz załącznikami.
W odpowiedzi przekazano do OWINB zeskanowane kserokopie decyzji Urzędu Rejonowego w B. z 13 grudnia 1990 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego segment A, przyłączy instalacyjnych oraz stałej instalacji gazowej w B. przy ul. [...], działka nr [...]; decyzji z 18 maja 1990 r. zatwierdzającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego wraz z sieciami w B. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...] wraz z załącznikiem graficznym oraz odpisu tej decyzji; decyzji Starosty Powiatowego w B. z 1 lutego 1999 r. zmieniającej decyzję z 18 maja 1990 r. w części załącznika graficznego - aktualizacja planu zagospodarowania terenu wokół budynków przy ul. [...] w B. Jednocześnie poinformowano, że Starostwo Powiatowe w B. nie ma w swoich zasobach pozostałej dokumentacji, o którą wystąpił OWINB.
Niezależnie od powyższego PINB przedłożył organowi odwoławczemu kopie spraw z ubiegłych lat dotyczących spornego parkingu, podjazdu dla niepełnosprawnych i szlabanu.
Kontynuując swoje uzasadnienie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy o nr PINB.4026-14/07 znajduje się skan pisma z 15 maja 2001 r., nr WB-I-7353/B/48/2001 dotyczący przyjęcia przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. zawiadomienia o zakończeniu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w B. przy ul. [...] i ul. [...] - segment "A", przy ul. [...] - segment "B" oraz przy ul. [...] - segment "C". W zawiadomieniu tym wskazano, że roboty budowlane wykonano na podstawie "pozwoleń na budowę [...] z [...] grudnia 1990 r., [...] z [...] lipca 1990 r. oraz [...] z [...] stycznia 1991 r.". Przedmiotowe pismo nie jest opatrzone pieczęciami urzędowymi, a złożony podpis jest nieczytelny.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 29 października 2020 r. OWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił w jakich okolicznościach organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie w trybie art. 105 § 1 K.p.a., podkreślając okoliczności, w których można uznać, że zachodzi bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. OWINB podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe na parkingu przyległym do budynków przy ul. [...] i ul. [...], którego właścicielami są członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B., w toku którego nie wykazano, że naruszony został art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Dalej organ odwoławczy wskazał, że PINB niewłaściwie określił przedmiot postępowania, gdyż w niniejszej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie sposobu użytkowania spornego parkingu.
Następnie organ odwoławczy podał, że miejsca parkingowe przy nieruchomościach zlokalizowanych przy ul. [...] i ul. [...] przeznaczone są do parkowania pojazdów przez mieszkańców oraz użytkowników lokali użytkowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. Organ II instancji uznał, że ocena sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie w kategorii "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest bezprzedmiotowa, zatem PINB prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. umarzając postępowanie administracyjne w tak wyznaczonych ramach.
W dalszych motywach OWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do nakazania oznakowania miejsc postojowych jako przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy podkreślił, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W tak ustalonym stanie prawnym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot postępowania stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, która jest zarządzana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w B.. Organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że szerokość skrajnego miejsca postojowego znajdującego się najbliżej apteki wynosi 4,8 m. Pozostałe miejsca parkingowe posiadają szerokość 2,57 m. Wymiary tych miejsc postojowych dla samochodów osobowych są w jego ocenie zgodne zarówno z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi z 2002 r. (§ 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., "rozp. MI 2002"), jak i z warunkami technicznymi z 1994 r., obowiązującymi w dacie budowy parkingu (§ 21 ust. 1).
Organ odwoławczy zauważył przy tym, że najszersze z miejsc postojowych spełnia jednocześnie wymagania przewidziane dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, ale w okolicznościach niniejszej sprawy – jak podał – nie znalazł podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, a ewentualne oznakowanie miejsca postojowego jako przeznaczonego do korzystania przez osoby niepełnosprawne leży w gestii zarządcy lub właściciela obiektu. Podkreślił przy tym, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa, w ramach kompetencji ściśle wynikających z art. 83 uPb, a nakaz oznakowania istniejących miejsc postojowych zgodnie z wolą A.S. jest poza tym zakresem.
W ocenie OWINB organizacja miejsc postojowych została wykonana na podstawie załącznika nr 4 do decyzji z 1 lutego 1999 r., a w późniejszym czasie nie dokonywano żadnych zmian w tym zakresie. Dalej zaakcentowano, że w pierwotnym projekcie, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji z 18 maja 1990 r., zmienionej decyzją z 1999 r., przy budynku A przy ul. [...] w ogóle nie przewidziano usytuowania parkingu. Miejsca postojowe zaprojektowano wyłącznie przy budynku B. Organ odwoławczy podkreślił, że z kserokopii dokumentacji zawartej w aktach sprawy, przekazanej organowi powiatowemu przez inwestora, wynika, że zagospodarowanie terenu przy budynku A i B przy ul. [...] w B. zostało wykonane na podstawie umowy z 4 września 1998 r. zawartej między Spółdzielnią Mieszkaniową, "[...]" a "[...]" Sp. z o.o. W § 1 umowy wskazano, że zakres robót został określony w ofercie z 28 sierpnia 1998 r. Z jej treści wynika, że wykonawca zobowiązał się do prac związanych z wykonaniem chodników, parkingów, pieszo-jezdni, zabrukowaniem, nasadzeniem drzew i krzewów, obsianiem trawy, a ostateczny odbiór robót nastąpił na podstawie protokołu z 17 maja 1999 r. Jednocześnie OWINB przypomniał, że zgodnie z oświadczeniem mieszkańców osiedla nigdy nie wykonano miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz nie wykonywano prac zmieniających usytuowanie parkingów czy ciągów pieszych, dróg i zieleni. Brak zmian w tym zakresie potwierdziły również osoby będące podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB, jak i późniejsze przesłuchanie świadków.
Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby sporne miejsce postojowe było kiedykolwiek oznakowane jako miejsce dla osób niepełnosprawnych i aby miało takie przeznaczenie.
Jednocześnie OWINB wskazał, że z załącznika nr 4, tj. projektu kanalizacji deszczowej – aktualizacja planu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty B. z 1 lutego 1999 r., wynika, że sporne miejsce postojowe winno mieć szerokość 3,6 m. Pozostałe miejsca zaprojektowano na szerokość 2,5 m. Żadne z miejsc parkingowych nie zostało wyraźnie oznakowane w projekcie jako miejsce dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że podobnie jest w załączniku przedstawianym przez Z. S. – brak wyraźnego oznakowania spornego miejsca jako miejsca dla osób niepełnosprawnych.
Dalej podkreślił, że takiego przeznaczenia stanowiska postojowego nie można domniemywać wyłącznie na podstawie jego wymiarów. Zdaniem organu II instancji wszelkich wątpliwości w zakresie zgodności inwestycji z prawem nie można wykorzystać w sposób niekorzystny dla inwestora. Podkreślił przy tym, że tylko ustalenie przez organy administracji w sposób niewątpliwy, że inwestor działał bezprawnie i naruszył obowiązujące przepisy, mogłoby powodować podjęcie przewidzianych prawem czynności i rozstrzygnięcia. W przypadku braku takich ustaleń nie jest możliwe przyjmowanie domniemania bezprawności działania inwestora.
Jak dalej w wyroku przywołano, OWINB wskazał również, że sporne miejsce postojowe spełnia wymogi warunków technicznych dla stanowisk postojowych przeznaczonych dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, brak jest prawnych przeszkód do stosownego oznakowania takiego miejsca przez zarządcę terenu. Podkreślił, że poczynione w niniejszej sprawie ustalenia, w szczególności w kontekście zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem (tj. decyzją z 1 lutego 1999 r. o znaku WB-I-7351 /B/4/99), dowodzą w jego ocenie, że wykonanie takiego oznakowania stanowi wyłącznie cywilnoprawne uprawnienie właścicielskie, a nie obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego wymagający interwencji organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PINB zasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym należało rozstrzygnięcie to utrzymać w mocy.
Z rozstrzygnięciem OWINB nie zgodziła się A.S., która w skardze do WSA w Opolu, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu podkreśliła, że na zachowanym projekcie branży kanalizacji deszczowej widnieje parking, na którym widać miejsca postojowe o wymiarach 2,5 m i jedno miejsce o wymiarach 3,6 m. Miejsce o wymiarze 3,6 m zostało wykonane jak najbliżej podjazdu do lokalu użytkowego, jest to miejsce dla osób niepełnosprawnych. Dalej odniosła się do zeznań kierownika budowy, który jej zdaniem jest niewiarygodny, bowiem podkreślał w zeznaniach, że wielu kwestii nie pamięta. Ustosunkowując się do zeznań inspektora nadzoru inwestorskiego podkreśliła, że wykonując swoją funkcję popełnił wiele błędów m.in. "źle wybudowany podjazd do lokalu użytkowego, pozostawiony krawężnik na parkingu dojście do chodnika gdzie nie lokatorzy przechodzą przez niego, jak nie było szlabanu pokonywały nawet osoby niepełnosprawne udające się do apteki".
W ocenie skarżącej postawiony szlaban został nieprawidłowo usytuowany za strefą zamieszkania, gdzie droga winna być przejezdna, przy strefie zamieszkania zarządca nie wyznaczył ani jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Jej zdaniem znak określający to miejsce został usunięty.
Skarżąca podkreśliła, że "na projekcie - kanalizacja deszczowa miejsce owym 3,6 nie musi być w legendzie, miejsce postojowe o wym. 3,6 - dla osób niepełnosprawnych - na pewno było opisane w projekcie branży drogowej, którego brak".
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko, szczegółowo umotywowane w kwestionowanej decyzji. Następnie powielił argumentację dotyczącą szerokości miejsc postojowych znajdujących się w otoczeniu budynków wielorodzinnych i apteki. Potwierdził, że najszersze z miejsc postojowych spełnia jednocześnie wymagania przewidziane dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, ale organ nie ma podstaw by nakazać Spółdzielni wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, a ewentualne oznakowanie miejsca postojowego jako przeznaczonego do korzystania przez osoby niepełnosprawne, leży w gestii inwestora.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji negatywnie ocenił decyzje organów z punktu widzenia przepisów proceduralnych, zwłaszcza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Zdaniem tegoż sądu decyzje organów obu instancji zredagowane zostały wadliwie, nieprecyzyjnie. Przy czym – jak uznał sąd wojewódzki – stanowi to następstwo wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy "inspekcji budowlanej" nie przeprowadzając rzetelnie postępowania dowodowego nie uwzględniły, iż poczynione ustalenia uczyniły na fragmentarycznym materiale dowodowym. Organ pierwszoinstancyjny podał, a organ odwoławczy to zaakceptował, że zagospodarowanie terenu od 2001 r. nie uległo zmianie w zakresie wybudowanej strefy ruchu drogowego (dróg wewnętrznych) oraz miejsc wyznaczonych jako strefa miejsc parkingowych. Przy czym organy nie odniosły tego do zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza, iż przeczy temu "konsekwentne stanowisko strony". Brak w tym zakresie materiałów dowodowych czyni to twierdzenie niesprawdzalnym, nie poddającym się kontroli. Potwierdzeniem tego uznania, jest brak dokumentów źródłowych, czy to umów czy też innych dokumentów na zlokalizowanie i uruchomienie lokalu użytkowego, a także nie ustalenie czy w organach znajduje się dokumentacja z użytkowania objętego sporem terenu w interesującym dla sprawy przedziale czasowym, np. z Policji, straży pożarnej, świadczących usługi publicznego dostarczania wody, energii.
Podobnie – zdaniem sądu a quo – nie wiadomo dlaczego organ odstąpił od urzędowego potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności związanych z posadowieniem szlabanu i dojazdem do lokalu strony służb w tym: Policji, Pogotowia czy służb miejskich i straży pożarnej. Nie czyni wystarczającym odwołanie się do wyjaśnień złożonych przez Spółdzielnię, że "droga pożarowa na przedmiotowym osiedlu jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto była przedmiotem kontroli Straży Pożarnej i nie wykazano żadnych nieprawidłowości. Brak w tym zakresie materiałów dowodowych czyni to twierdzenie niesprawdzalnym, nie poddającym się kontroli. Tym razem także potwierdzeniem tego uznania, jest brak dokumentów źródłowych czy też urzędowo potwierdzających ustalenia organu. Zwłaszcza, że jak stwierdził organ pierwszej instancji, odwołując się do protokołu oględzin z 1 czerwca 2020 r., że "na drodze zamontowany jest szlaban, który ogranicza wjazd na parking dla osób nieposiadających identyfikatorów".
W ocenie sądu pierwszej instancji kwestia pozyskania dowodów od organów administracji publicznej biorących udział w procesie uzyskania zgody na użytkowanie obiektu, a także uprawnionych do kontroli zgodności użytkowania z pozwoleniem, a pozwalających na odtworzenie badanej kwestii, jest istotna zwłaszcza, że organy orzekające w sprawie poprzestały na ustaleniu, że "w archiwum Starostwa Powiatowego w B. nie odnaleziono zatwierdzonych projektów budowlanych będących załącznikami do tych decyzji". Tym samym nie wiadomo czy po ujawnieniu braków prowadzone były w tym zakresie postępowania zmierzające do ich odtworzenia bądź ustalenia okoliczności ich chociażby zaginięcia.
Zdaniem sądu wojewódzkiego trudno mówić o swoistym domniemaniu faktycznym sprowadzającym się do tego, że skoro obiekt budowlany został wybudowany, to nie ma powodów do podnoszenia kwestii legalności jego budowy, nawet jeśli dokumentacja z racji upływu czasu gdzieś się zawieruszyła. Brak dokumentacji sprawia bowiem, że pytanie o legalność budowy staje się jak najbardziej zasadne. Zdaniem wyrokującego sądu jest zaś sprawą oczywistą, że pojawienie się takiego pytania w związku z transakcją sprzedaży nieruchomości ma istotny wpływ na przebieg transakcji, jej finansowanie i cenę.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł także, że organ powiatowy, co zaaprobował organ odwoławczy, swoje ustalenia oparł na kilkunastu oświadczeniach złożonych 9 marca 2020 r. przez mieszkańców budynku położonego przy ul. [...] oraz [...], że na spornym parkingu nie było wyznaczonego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Przy czym organy te pominęły, iż wskazane osoby oświadczyły, że od czasu, kiedy tam zamieszkują, na parkingach przyległych do tych budynków nie było miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz nie wykonywano prac zmieniających usytuowanie parkingów czy też ciągów pieszych, dróg i zieleni. Tymczasem istotne jest, że jest to jedno oświadczenie zawarte na jednym druku uprzednio przygotowanym, jednak nie wiadomo przez kogo, z naniesionym komputerowym oświadczeniem, nie zawsze czytelnym imieniem i nazwiskiem oraz z poprawioną datą.
Ponadto sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że nie wiadomo dlaczego organy obu instancji uznały, że przesłuchani świadkowie nie potwierdzili "jakoby nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu terenu w stosunku do projektu budowlanego", skoro świadek W. T. nie pamiętał czy na parkingu (...) przewidziano w projekcie wydzielone stanowisko dla osoby niepełnosprawnej – k. 10.
Podkreślił także, że zgodne z prawem użytkowanie obiektu zwłaszcza takiego, w którym zlokalizowana jest legalnie działająca apteka, wymaga podjęcia odpowiednich działań przez organy nadzoru i jednoznacznych ustaleń w kwestii faktycznej dostępności miejsc parkingowych dla osób niepełnoprawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł OWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), w skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 71 ust. 1 pkt 2 "p.b." w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 "p.b." poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie ma się do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania, mimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mieliśmy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 "k.p.a." w zw. z art. 6 "k.p.a." w zw. z art. 7 "k.p.a." w zw. z art. 8 § 1 "k.p.a." w zw. z art. 11 "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 "k.p.a." w zw. z art. 80 "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "p.p.s.a." przez uznanie, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z brakiem podstaw umorzenia postępowania, przeprowadzeniem postępowania w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy i sporządzeniem wadliwego uzasadnienia, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania, mimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy mieliśmy do czynienia z podstawami umorzenia postępowania, postępowanie przeprowadzono kompleksowo, przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego i uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z przepisami prawa.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu,
- 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy,
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sąd pierwszej instancji niesłusznie dostrzega w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji rzekome wady, w tym dotyczące postępowania dowodowego i sporządzonego uzasadnienia, jednakże nie jest to oparte na żadnych konkretnych podstawach. W opinii OWINB nie można bezrefleksyjnie i bez żadnych granic oczekiwać od organów I i II instancji dalszego ustalania i badania okoliczności w sprawie, jeśli to zostało już kompleksowo rozważone i wszelkie podejmowane działania zostały uzasadnione i wyjaśnione stronie. Takie zarzuty – w ocenie skarżącego kasacyjnie – pozostają bezprzedmiotowe.
Przy piśmie z 30 października 2021 r. A.S. w załączeniu przedłożyła zdjęcie, na którym widać szlaban i znak "strefa zamieszkania". Skarżąca podnosi, że PINB pomimo, iż został poinformowany, nie zainteresował się, że na parkingu brak jest miejsc dla osób niepełnosprawnych. Znak został zdjęty, a powinien być umieszczony za szlabanem. Przy kolejnym piśmie z 25 kwietnia 2022 r. skarżąca dołączyła zdjęcie szlabanu ze znakiem oraz oświadczyła, że pomimo umieszczenia znaku strefa zamieszkania, nie wyznaczono chociażby jednego z miejsc parkingowych dla osoby niepełnosprawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.
Autor skargi kasacyjnej oznaczając przepisy, które zostać miały naruszone przez sąd pierwszej instancji posłużył się skrótami typu "p.b.", "k.p.a." oraz "p.p.s.a.", których nie zdefiniował. Biorąc jednak pod uwagę powszechnie prezentowaną praktykę posługiwania się oznaczeniami skrótowymi aktów normatywnych, w tym także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjdzie uznać, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o odniesienia odpowiednio do przepisów: Prawa budowlanego (uPb), Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa).
Zdaniem Sądu skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Zaskarżony wyrok został oparty na podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Z przepisów tych wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: odpowiednio – "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" oraz "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Aby zatem zastosować obie te podstawy, sąd administracyjny w motywach swego wyroku musiałby przekonująco wskazać, że dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w takim stopniu, że to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, zaś w przypadkach innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
B. Zarzut naruszenia prawa materialnego – błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 uPb nie jest skuteczny. Wypadnie wpierw zauważyć, że uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu w istocie sprowadza się wyłącznie do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Rzecz w tym, że w obszernych motywach zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestii zastosowania cyt. przepisu, ograniczając się na s. 21 do jego przywołania, ale wyłącznie w konwencji przywołania stanowiska organów odnośnie jego nie naruszenia.
Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się przeto w kwestii oceny trafności zastosowania w/w przepisu uPb. Co się tyczy powiązania zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb z art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, w motywach zaskarżonego wyroku ograniczono się do zrelacjonowania treści tegoż ostatniego przepisu w aspekcie kształtowania przestrzeni wolnej od barier architektonicznych (s. 28 uzasadnienia skarżonego wyroku). Z tych względów zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przy takim, a nie innym uzasadnieniu motywów zaskarżonego wyroku, uznać należy za nieskuteczny.
C. Usprawiedliwiony jest za to zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., w zw. z art. 6, 7, 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za trafne uznać należy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że organy prowadząc postępowanie w sprawie działały na podstawie przepisów prawa, podejmowały wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Umknęło uwadze sądu a quo, że organ wojewódzki w granicach tej samej sprawy administracyjnej uchylił uprzednio postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie sposób także nie dostrzegać wszystkich starań tak organu powiatowego, jak i organu wojewódzkiego, aby wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, co w szczególności – biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania objęty był obiekt budowlany wykonany na podstawie decyzji wydanych na początku lat 90-tych XX w. oraz umów zawartych ostatniej dekadzie XX w. – polegało na poszukiwaniu źródłowych pozwoleń na budowę i dokumentów projektowych. W sprawie przesłuchano świadków, odbierano oświadczenia stron. Z tych względów podzielić wypadnie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że organy podejmowały kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w takim stopniu, aby można było wydać stosowną decyzję kończącą to postępowanie, uwzględniając jego przedmiot.
D. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, jakoby decyzje organów obu instancji "zredagowane zostały wadliwie, nieprecyzyjnie", co miało z kolei usprawiedliwiać "negatywną ocenę" tych decyzji z punktu widzenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa. Bezspornie zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, takie same elementy posiada decyzja umorzeniowa organu I instancji. Motywy podjęcia przez organ powiatowy decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia miejsca postojowego na parkingu zostały dostatecznie jednoznacznie wyjaśnione, a decyzja organu odwoławczego jest w tym aspekcie znacznie obszerniejsza, choć równie jednoznaczna. Skoro uzasadnienie faktyczne decyzji ma zawierać w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, to wszystkie te elementy zaskarżona decyzja posiada.
Wymogiem wobec decyzji administracyjnej jest to, aby posiadała także uzasadnienie prawne rozumiane jako "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". W zaskarżonej decyzji przywołano treść zarówno art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak i art. 105 § 1 K.p.a. oraz wyjaśniono, dlaczego uznano decyzję organu powiatowego umarzającego postępowanie wywołane konkretnym żądaniem skarżącej, za prawidłowe. Nie można podzielić zatem stanowiska sądu wojewódzkiego odnośnie naruszeń art.107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.
E. Nie można także podzielić stanowiska sądu zawartego w zaskarżonym wyroku odnośnie naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie można było w przedmiotowej sprawie słusznie zarzucać organom braku aktywności w pozyskaniu dowodów z dokumentów, skoro takich dokumentów nie odnaleziono w stosownych zasobach archiwalnych, a organy próby ich pozyskania podjęły. Sąd Naczelny nie podziela stwierdzenia zawartego w zaskarżonym wyroku, jakoby organy miały nie odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego, o trafności tego stwierdzenia nie świadczy w szczególności to, że skarżąca miała konsekwentnie prezentować odmienny pogląd w tym zakresie.
F. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie przywiązał pożądanego stopnia znaczenia dla oceny trafności skargi, w aspekcie przedmiotu postępowania. Słusznie skarżący kasacyjnie organ uwypukla, że postępowanie dotyczyły zmiany przeznaczenia miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej na zwykłe miejsce parkingowe. Bezprzedmiotowe zatem było sugerowanie potrzeby poszukiwania dowodów dotyczących zlokalizowania i uruchomienia lokalu użytkowego (apteki). Sąd pierwszej instancji nietrafnie zatem porusza kwestię związaną z posadowieniem szlabanu na drodze dojazdowej (wewnętrznej), uznając przy tym brak w tym względzie materiałów dowodowych. Łączenie tego zagadnienia z przedmiotem objętym postępowaniem jest niesłuszne, ponadto z oceny sądu a quo zniknęła okoliczność oddalenia prawomocnie przez sądy powszechne żądania A.S. otwarcia szlabanu, jego przesunięcia lub zlikwidowania (s. 11-12 uzasadnienia skarżonego wyroku).
Nie można zatem tej okoliczności bagatelizować, a w praktyce zmuszać organu nadzoru budowlanego do podjęcia takich działań, które docelowo miałyby zmierzać do unicestwienia skutków, jakie wywołały orzeczenia sądów powszechnych w przedmiocie oddalenia roszczenia skarżącej związanego z zainstalowaniem przez Spółdzielnię szlabanu na drodze wewnętrznej. To urządzenie zresztą nie było objęte przedmiotem postępowania organu powiatowego. Z tego względu nie mogą odnieść skutku, kierowane do Sądu, oświadczenia skarżącej odnośnie znaku drogowego "strefa zamieszkania".
G. W ocenie Sądu Naczelnego organy nadzoru budowlanego przeprowadziły dostatecznie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono, że obiekt budowlany – parking przy budynkach mieszkalnych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. – nie był poddany zmianie sposobu użytkowania, od czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Działanie skarżącej domagającej się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia w trybie decyzji administracyjnej, aby oznakować na istniejącym parkingu miejsce postojowe, jako przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej, nie mieści się w kompetencji takiego organu. Podzielić należy pogląd skarżącego kasacyjnie OWINB, wedle którego zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw, aby stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – parkingu przy budynkach mieszkalnych Spółdzielni w odniesieniu do zmiany charakteru miejsca parkingowego.
Trafnie przeto organ powiatowy doszedł do przekonania, że zachodziła przesłanka do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy tę decyzję w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
H. Jakkolwiek Sąd Naczelny podziela obszernie sygnalizowaną w motywach zaskarżonego wyroku potrzebę respektowania wymagań, które przepisy Konstytucji RP, uPb oraz rozp. MI 2002 stawiają wobec funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych i nakaz uwzględniania ich oznaczonych potrzeb, to w realiach przedmiotowej sprawy, uwzględniając jej przedmiot, jak również prawomocne wyroki sądów powszechnych odnoszące się do zagadnień podejmowanych w wyroku sądu pierwszej instancji, nie mogła ona skutkować uznaniem o zasadności wniesionej skargi.
- I. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 Ppsa), należało uchylić zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę i uznając ją za niezasadną orzec o jej oddaleniu (art. 151 Ppsa).
J. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ew zw. z art. 205 § 2 Ppsa.