Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 512/15 oddalił skargę I. Ł. oraz W. Ł. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., oraz utrzymaną w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z dnia [...] czerwca 2012 r., nakazującą I. Ł. oraz W. Ł. rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem, zlokalizowanego na działce gruntu oznaczonej nr geod. [...] w obrębie miejscowości O., gm. O., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie określa jednoznacznie daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w Piszu ustalił, że Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dysponuje zdjęciem działki nr [...] z 1988 r., na którym nie ma żadnych obiektów budowlanych, zaś kolejne zdjęcie przedmiotowej działki zostało wykonane w 1996 r. Tym samym brak zdjęć obiektu z przełomu 1994-1995 r. W związku z powyższym organ I instancji podjął próbę skontaktowania się z poprzednimi właścicieli wskazanej działki, tj. M. L. oraz E. i J. S..

Nawiązanie kontaktu z M. L. okazało się bezskuteczne. Natomiast J. S. złożył oświadczenie, w którym wskazał, że w 1992 r. zakupił wraz z małżonką przedmiotową działkę (niezabudowaną). Domek letniskowy powstał w 1993 r., jednakże nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających datę jego budowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, organ I instancji nakazał I. i W. Ł. (obecnym właścicielom nieruchomości), rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 8,7 m x 4 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr geod. [...], położonej w miejscowości O., gmina O., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał w 1993 r., zatem należało zastosować przepisy ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane. Według informacji przekazanej przez Burmistrza Miasta Orzysz budowa przedmiotowego obiektu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 1994 r.

Od niniejszego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli I. Ł. oraz W. Ł. zarzucając: błędne ustalenie wymiarów obiektu (8,7 m x 4 m, a powinno być 4 m x 5,3 m, z dostawionym zadaszonym podestem o wymiarach 4 m x 3,1 m) oraz błędną weryfikację zgodności wykonania obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. chociaż domek letniskowy powstał w 1993 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w celu przeprowadzenia prawidłowej procedury legalizacyjnej należy jednoznacznie ustalić, poprzez weryfikację oświadczeń J. S. i M. L., która z ustaw: Prawo budowlane z 1974 r. czy z 1994 r. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB ustalił, że M. L. zmarła w dniu 15 maja 2009 r. Z kolei J. S. oświadczył, że nie pamięta, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany razem z tarasem w 1993 r. czy taras został dobudowany później. Natomiast E. S. w oświadczeniu z dnia 3 listopada 2014 r. wskazała, że budynek powstał około 20 lat temu. Odnosząc się do zdjęcia przedmiotowego obiektu wykonanego przez PINB w Piszu w dniu 6 maja 2013 r. wskazała, że "budynek wyglądał nieco inaczej, jednak mogę potwierdzić, że był taras, który był zadaszony".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną ponownie w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., PINB w Piszu nakazał rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 8,7 m x 4 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...] położonej w obrębie miejscowości O. gmina O., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek powstał razem z tarasem w 1993 r., co wynika z oświadczeń E. S. i J. S. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdził, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia [...] kwietnia 1994 r. wskazują, że teren działki nr [...] oznaczony jest symbolem [...] - tereny upraw rolnych i ogrodniczych oraz tereny łąk i pastwisk". Ponadto, teren wskazanej działki objęty jest strefą ochronną jeziora [...], w której to strefie zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani i kąpielisk.

Z kolei w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu O. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia [...] października 2005 r., wskazano, że działka nr geod. [...] oznaczona jest symbolem [...] - teren zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją". Na terenach tych dodatkowo zakazuje się dokonywania podziałów terenu poza wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi i zakazuje się realizacji jakichkolwiek budynków. Tym samym zarówno w dacie budowy jak i obecnie, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają budowy przedmiotowego obiektu na działce gruntu oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie miejscowości O., gmina O..

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli I. i W. Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: błędne ustalenie, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem, nadto błędną weryfikację zgodności wykonania obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., pomimo ustalenia, że domek letniskowy powstał w 1993 r.

Wobec powyższych zarzutów organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego ustalił, że do dnia 25 kwietnia 1994r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Orzysz nr [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN w Suwałkach nr 9, poz.28 z dnia 4 października 1984 r., w którym zapis ustaleń szczegółowych określał:,,15.0 Wieś Ogródek: wieś o funkcjach: produkcji rolnej uspołecznionej i chłopskiej, mieszkaniowej, wielorodzinnej i jednorodzinnej, usługowej dla zespołu wsi: O., K., R. S.. Dopuszcza się wyznaczenie nowych terenów budowlanych dla mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego związanego z istniejącym obiektem hodowlanym PGR oraz odtworzenia istniejącej zabudowy zdekapitalizowanej nad brzegiem jeziora O.. Lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej winna się znaleźć w obszarze istniejącej zabudowy po wschodniej stronie drogi z K. do PGR O..

Zabrania się dalszej lokalizacji budownictwa mieszkaniowego PGR w strefie uciążliwości chlewni macior oraz obory, warunkuje się zabezpieczenie jeziora przed zanieczyszczeniami ściekami." Zgodnie z częścią opisową i graficzną w/w planu w 1993 r. na terenie działki nr [...], obręb O. gmina O., nie było możliwości wprowadzenia nowej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia, oraz nakazał I. i W. Ł. rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego z zadaszonym tarasem wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w całości, a więc budynek letniskowy razem z tarasem w 1993 r. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane.

WINB wskazał, że w art. 2 powołanej ustawy z 1974 r. określono, co rozumie się przez: obiekty budowlane, budowę i roboty budowlane. Natomiast zgodnie z art. 3 wskazanej ustawy, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zatem, powoływanie się przez skarżących na definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która nie ma w niniejszym postępowaniu zastosowania jest niezasadne. Okoliczność ta wynika wprost z treści normy prawnej, nie wymaga w tym zakresie wiedzy specjalnej i dlatego w oparciu o art. 84 k.p.a., należy także uznać wniosek skarżących o powołanie biegłego na okoliczność ustalenia trwałości związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego za nieuzasadniony.

Dalej, organ odwoławczy wskazał na treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane. Podniósł, że ust. 5 powyższej normy prawnej wskazuje, że: "z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce." Odnosząc to na grunt przedmiotowego postępowania, WINB wskazał, że na terenie działki nr [...] położonej w obrębie miejscowości O. obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu O. z dnia [...] października 2005 r. Działka nr [...] oznaczona jest w w/w planie symbolem "[...]- teren zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją". Ustalenia planu dla tego obszaru uniemożliwiają jej zabudowę przez przedmiotowy obiekt budowlany.

Nadto, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. z dnia [...] stycznia 1983 r. (obowiązującego w 1993 r.) wskazuje, że na terenie działki nr [...] nie było możliwości wprowadzenia nowej zabudowy (ustalenia organu odwoławczego zostały potwierdzone stanowiskiem Burmistrza Orzysza z dnia [...] marca 2015 r.).

W związku z powyższym, wobec wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, w tym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (naruszonymi zarówno w brzmieniu z czasu budowy przedmiotowego obiektu jak i daty wydania niniejszej decyzji), należało stwierdzić, że nie ma możliwości jego legalizacji, a tym samym należało stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974r. - Prawo budowlane nakazać rozbiórkę obiektu.

Ponadto, WINB podniósł, że przepis art. 38 powołanej wyżej ustawy wskazuje, iż dokonanie rozbiórki obiektu lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki ma wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, wobec zbycia przez inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego, własności działki nr [...] położonej w obrębie miejscowości O., niniejsza decyzja powinna być skierowana do aktualnych współwłaścicieli tej nieruchomości, a więc I. i W. Ł.. Ustalenie osoby inwestora przedmiotowych robót budowlanych może mieć obecnie jedynie znaczenie w przypadku dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń cywilnych przez skarżących. Wobec braku wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji jej adresata organ odwoławczy był zobowiązany wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylić w zakresie sentencji decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty.

I. i W. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wskazując w niej na argumenty podnoszone w dotychczasowych odwołaniach, tj. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej, poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, że zgodnie z przedłożonym fragmentem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego na 1993 r., na terenie działki nr [...], nie było możliwości prowadzenia zabudowy; naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzedłożenie do akt sprawy pełnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżących i aktualnego na 1993 r., a nadto niewyjaśnienie sformułowania "budynek wyglądał nieco inaczej" znajdującego się w oświadczeniu E. S., a przez to też prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu skarżących oraz naruszenie art.8, art.11, art.12 § 1 k.p.a., poprzez procedowanie w sprawie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, działanie przez organ w sprawie w sposób powierzchowny i przewlekły, a przez to działanie wbrew interesowi skarżących, na ich szkodę. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny (tj. przedmiotowy domek letniskowy wraz z tarasem został wybudowany w 1993r.) na podstawie m.in. oświadczenia E. S.. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, a więc obiektem budowlanym wydzielonym z przestrzeni ścianami i przykrytego dachem, osadzonym na betonowych bloczkach, a sposób posadowienia tego budynku ma charakter trwałego związania z gruntem.

Zatem dla tego rodzaju obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zarówno w dacie jego budowy, tj. pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – prawo budowlane z 1974 r., jak i obecnie na podstawie art. 28 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. WSA w Olsztynie wskazał, iż bezspornym jest, że skarżący, a więc aktualni właściciele nie przedstawili dowodu, z którego wynikałoby, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę. W tych warunkach, doszło do klasycznej samowoli budowlanej. Z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane.

O konieczności uzyskania pozwolenia na budowę decydował fakt wykonywania określonych prac, nie zaś to, czy obiekty są trwale z gruntem związane. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48). Stosownie do § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało, między innymi, wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Skoro zatem obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, to zaistniała podstawa do wydania nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z kolei ust. 5 wynika, że: "z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce."

Orzekające w niniejszej sprawie organy jednoznacznie ustaliły, że domek skarżących, stanowiący obiekt budowlany, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę letniskową.

Sąd I instancji zauważył też, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, aby kiedykolwiek dla terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek letniskowy obowiązywały przepisy planu miejscowego umożliwiające realizację tego typu zabudowy (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, LEX nr 1404021).

Sąd I instancji podkreślił, iż w tych warunkach wydanie nakazu rozbiórki było niewadliwe.

Ponadto Sąd wskazał, że dla wyniku postępowania legalizacyjnego nie ma znaczenia fakt uiszczania podatku od nieruchomości przez skarżących. Przepisy Prawa budowlanego nie pozostawały i nie pozostają w związku z przepisami podatkowymi - uiszczanie podatków nie stanowi przesłanki legalizacyjnej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie do naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia art. 8, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a., poprzez procedowanie w sprawie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Toteż na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Na powyższy wyrok I. Ł. oraz W. Ł. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem powołanych przez skarżących przepisów k.p.a. przez WINB w Olsztynie, podczas gdy w ocenie skarżących zgromadzone w sprawie dowody nie dają dostatecznych podstaw do uznania, iż obiekt letniskowy położony na działce Skarżących został wybudowany w całości w 1993 roku, a jedyną poszlaką wskazującą na tę datę jest oświadczenie E. S., która wskazywała na hipotetyczną datę wybudowania budynku tj. około 30 lat wcześniej (licząc od 2013 r.) oraz wskazała, że budynek wyglądał nieco inaczej, co powinno prowadzić do wniosku, że realizacja obiektu została zakończona w czasie późniejszym. W ocenie skarżących WINB Olsztynie powinien był w sposób kompletny dokonać ustaleń faktycznych, a w związku z tym dopuścić dowód z pełnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: m.p.z.p.) obejmującego działkę skarżących i aktualnego na chwilę wzniesienia budynku letniskowego na okoliczność ustalenia czy na działce skarżących mogły być wówczas budowane obiekty budowlane i czy działka ta mogła zostać przeznaczona pod zabudowę oraz czy budynek letniskowy z zadaszonym tarasem, zlokalizowany na ww. działce, powstał w warunkach samowoli budowlanej ewentualnie czy dopuszczalna jest jego legalizacja;
2. - art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z pełnego planu zagospodarowania przestrzennego (aktualnego na datę wzniesienia obiektu, a obejmującego działkę skarżących), tj. obejmującego zarówno część tekstową jak i graficzną dla działki położonej w obrębie miejscowości O. gm. O. oznaczonej nr geod. [...], podczas gdy w opinii skarżących dowody te są niezbędne do wszechstronnych i wnikliwych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia działki skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wzniesienia obiektu, zwłaszcza że bez przeprowadzenia tych dowodów nie można ocenić czy wybudowanie obiektu stało w sprzeczności z m.p.z.p., a ich nieprzeprowadzenie doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych,
3. - art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków J. S. oraz E. S. na okoliczność ustalenia, na czym polegają rozbieżności między aktualnym wyglądem budynku letniskowego zlokalizowanego na działce skarżących między stanem uwidocznionym w aktach postępowania administracyjnego, a stanem nieruchomości w chwili zbycia ww. działki przez E. i J. S. na rzecz M. L.. Według skarżących dowód ten jest niezbędny do dokonania wszechstronnych i wnikliwych ustaleń faktycznych co do terminu zakończenia realizacji budynku letniskowego zlokalizowanego na działce skarżących i ustalenia właściwych przepisów mających zastosowanie w sprawie;
4. - art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków J. S. oraz E. S. oraz przesłuchania stron na okoliczność przeznaczenia, i wykorzystania obiektu (budynku letniskowego usytuowanego na działce skarżących) podczas gdy w opinii skarżących dowód ten jest niezbędny do dokonania wszechstronnych i wnikliwych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia budynku usytuowanego na działce skarżących oraz ustalenia czy wybudowanie domku letniskowego na działce skarżących spowodowało zmianę przeznaczenia działki nr [...] położonej w miejscowości O. gm. O. i stało w sprzeczności z m.p.z.p. zwłaszcza, ze skarżący podnoszą, że budynek letniskowy wybudowany przez ich poprzedników prawnych nie zmienił przeznaczenia działki;
5. - art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków J. S. oraz E. S. na okoliczność czy posiadają oni pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku letniskowego podczas gdy dowód ten jest niezbędny do ustalenia czy dopuszczono się samowoli budowlanej, podczas gdy dowód ten jest niezbędny do dokonania wszechstronnych i wnikliwych ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia czy dopuszczono się samowoli budowlanej natomiast dotychczasowi właściciele nie byli nigdy pytani o ww. dokument, a jedynie dokumenty obejmujące powstanie budynku (bez konkretnego wskazania na pozwolenia na budowę), a okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
6. - art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy przedmiotowy budynek jest trwale z gruntem związany, a także błędne ustalenie, iż na obszarze działki [...] w gm. O. miejscowość O. nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, podczas gdy dowód z opinii biegłego jest niezbędny do dokonania wszechstronnych i wnikliwych ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia czy dopuszczalna jest legalizacja (ewentualnej) samowoli budowlanej zwłaszcza, że aktualnie obowiązujący m.p.z.p. w miejscowości O. zabrania wznoszenia budynków, przez które należy rozumieć (jedynie) obiekty budowlane trwale z gruntem związane, a tym samym nie zabrania wznoszenia obiektów budowlanych innych niż budynki

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.

1. - art. 3 oraz art. 37 ust.1 pkt 1) ustawy z 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38 poz. 229) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że działka położona w obrębie miejscowości O. gm. O. oznaczona nr geod. [...] w chwili wybudowania budynku letniskowego była położona na terenie, na którym zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być budowane obiekty budowlane i nie jest on przeznaczony pod zabudowę oraz iż budynek letniskowy z zadaszonym tarasem, zlokalizowany na ww. działce, powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący wskazali, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organu administracji państwowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst, które nie zostały załączone do akt postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowo administracyjnego, a dołączony został jedynie wycinek rysunku m.p.z.p., który nie obejmuje działki należącej do Skarżących, która to działka jest położona nad jeziorem [...] bliżej miejscowości K.. Ponadto, w opinii skarżących brak jest dowodów wskazujących na niedopuszczalność budowy budynków na działce należącej do nich w świetle m.p.z.p. (aktualnego na datę wzniesienia obiektu, a obejmującego działkę Skarżących), zaś dowodem takim nie jest oświadczenie Burmistrza Orzysza z 18 marca 2015r., które odwoływało się do uchwały nieistniejącej, jako że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O. został zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Orzysz nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym WNR w Suwałkach nr 9 z [...].09.1984 r. poz. [...], nie zaś z dnia [...].10.1984 r. poz. [...] jak wskazał Burmistrz Orzysza. Zarówno WINB w Olsztynie jak i WSA w Olsztynie nie ustaliły przeznaczenia budynku usytuowanego na działce skarżących oraz czy wybudowanie budynku na działce skarżących stało w sprzeczności z przeznaczeniem działki skarżących w m.p.z.p. aktualnym na datę wzniesienia budynku oraz na chwilę obecną
2. - naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że samo położenie budynku Skarżących w strefie ochronnej jeziora [...] tj. 100 m od linii brzegowej stoi w sprzeczności z zakazem zabudowy na spornym terenie, podczas gdy w ocenie Skarżących wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb ochrony przyrody określa każdorazowo wojewoda w rozporządzeniu wyznaczającym taki obszar, zaś prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1589/06) stwierdzono nieważność rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, co oznacza, że zakaz zabudowy nie obowiązywał na nieruchomości należącej do skarżących.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Na wstępie stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z dowodu z pełnego planu zagospodarowania przestrzennego, zeznań świadków, stron lub opinii biegłego są całkowicie bezzasadne. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie.

Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art.77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. Nadto żaden z tych zarzutów nie wiąże się z zaniechaniem przeprowadzeniem dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód może być przeprowadzony prze sądem administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów.

Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też przepisy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy administracyjne nie budzą wątpliwości i zasadnie podzielił je także Sąd I instancji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są dwie podstawowe okoliczności: czy istniejący obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili orzekania. Kwestie te zostały prawidłowo ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) obiekt budowlany (dom letniskowy z tarasem będący przedmiotem niniejszego postępowania) wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący jednak w toku długotrwałego postępowania administracyjnego nie wykazali, ze obiekt ten został wybudowany na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Chociaż ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organach administracyjnych, nie zwalnia to jednak stron takiego postępowania od aktywnego w nim uczestniczenia np. poprzez składanie stosownych wniosków dowodowych pozwalających na pełne i właściwe ustalenie obiektywnego stanu faktycznego. Tym samym nieuzasadnione jest czynienie zarzutów organom administracyjnym co do niewłaściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenia dodatkowych dowodów itp., w sytuacji, gdy skarżący sami nie przekazywali organom dowodów pozwalających ustalić pożądany przez nich stan faktyczny odmienny od tego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art.6, art.7, art.77 i art.80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego zwłaszcza, że okoliczności przytaczane przez stronę skarżącą, a przemawiające jej zdaniem za uchyleniem decyzji, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – w szczególności nie wykazała (a nawet nie uprawdopodobniła, że wydano pozwolenie na budowę domku letniskowego z garażem, jak również że obiekt taki może być posadowiony na działce nr [...] położonej w miejscowości O. gm. O. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Warmińsko-Mazurskiego WINB orzekającej o rozbiórce tego obiektu).

W tym kontekście nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 3 oraz art. 37 ust.1 pkt 1) ustawy z 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38 poz. 229) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Otóż zgodnie z art.28 ust.1 powołanej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art.37 ust.1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Współbrzmi z tym przepisem art.3 wskazujący, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organy prawidłowo oceniły zgodność powstałej samowoli budowlanej dla celów jej legalizacji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu O. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia [...] października 2005 r., z którego wynika zakaz budowy jakichkolwiek budynków na działce nr geod. [...]. Nadto dla celów porównawczych organy dokonały analizy wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem organy, a także Sąd I instancji dokonując kontroli prawidłowo zastosowały wyżej przytoczone przepisy.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nadto sam fakt, że stwierdzono nieważność rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, nie rodzi bezpośrednich konsekwencji dla obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.