Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 383/12 oddalił skargę S. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 11 września 2008 r. nr XXIX/216/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 11 września 2008 r. Rada Miejska w Jędrzejowie podjęła uchwałę nr XXIX/216/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Jędrzejowie w rejonie Domu Kultury ograniczonego Al. J. Piłsudskiego, ul. 3-go Maja, ul. Dr Kwarty i ul. Kacpra Niemirskiego.
Pismem z dnia 25 marca 2012 r. (data wpływu – 26 marca 2012 r.) S. Ż. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaniem ww. aktu prawa miejscowego – poprzez jego częściowe uchylenie – w zakresie przepisu § 8 ust. 2 załącznika nr 2 o treści "działki zostaną w całości przeznaczone na cele zabudowy usługowo-handlowej, z dopuszczeniem mieszkalnictwa bez określenia stosunku funkcji do siebie. W planie zostanie ograniczona powierzchnia sprzedażowa lokali handlowych zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi na poziomie 400 m2". W załączeniu przedstawiono kserokopię oświadczenia woli J. R. (właściciela działki nr [...], położonej w Jędrzejowie przy ul. [...]) z dnia 23 marca 2012 r. o wyrażeniu zgody na to, aby S. Ż. "korzystał bez ograniczenia z prawa zabudowy (tej) nieruchomości" – złożonego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 t.j.). Dodatkowo wskazano, że "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy".
Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie S. Ż., powołując się na przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł w dniu 17 maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, kwestionując regulację § 5 ust. 5 (zabraniającą legalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2) wymienionej na wstępie uchwały oraz § 8 ust. 2 załącznika nr 2 do tego aktu. Skarżący podkreślił, że jako osoba dysponująca prawem do zabudowy działki nr [...] położonej w Jędrzejowie jest osobą posiadającą interes prawny do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do wywodzonego przez skarżącego interesu prawnego, stwierdził, że przedłożone oświadczenie z dnia 23 marca 2012 r. nie daje podstaw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem wynikać – oprócz prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych lub zarządu ustanowionego w drodze decyzji w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami – także z zawartych umów dzierżawy, najmu, które będą przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Takich warunków nie spełnia jednostronne oświadczenie woli złożone przez J. R., gdyż wynika z niego jedynie, że dopiero w przyszłości strony mogą zawrzeć odrębną umowę dotyczącą zakresu wykorzystania prawa zabudowy. Z tego też względu organ wniósł o odrzucenie niniejszej skargi, a gdyby sąd nie podzielił przedstawionej argumentacji – o jej oddalenie, albowiem zakwestionowane zapisy uchwały nie naruszają przepisów prawa.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2012 r. skarżący wskazał, że stanowisko organu o jego braku legitymacji do wniesienia skargi oraz o przysługującym Radzie Miejskiej w Jędrzejowie uprawnieniu do samodzielnego ograniczania powierzchni sprzedaży lokali handlowych nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślono przy tym, że S. Ż. ma prawo do czynienia nakładów na nieruchomość oznaczoną jako działka o nr [...] oraz do używania tej nieruchomości.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 4 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga znajduje również oparcie w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 – j.t.), zwanej dalej u.s.g., a naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie polega na tym, że skarżący jest pozbawiony prawa możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektu o kubaturze powierzchni powyżej 400 m2. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie, odnosząc się do podstawy prawnej wniesienia przez S. Ż. skargi, Sąd wskazał, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym.
Natomiast o "interesie prawnym" w rozumieniu przytoczonego przepisu mówimy wtedy, gdy zakwestionowany akt narusza interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny, bezpośredni, realny oraz oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482). Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Stwierdzić więc trzeba, że o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe.
Wobec powyższego to właśnie od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W tym zakresie należy odwołać się do wyroków NSA: z dnia 18 stycznia 2007r., II OSK 1627/06, LEX nr 315977, z dnia 11 maja 2006r., II OSK 145/06, LEX nr 236471, wydanych na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd podniósł, że skoro do wniesienia powyższej skargi nie legitymuje wyłącznie stan zagrożenia naruszeniem, bądź też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały to skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Dlatego też badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a ewentualne wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, LEX nr 365371).
Sąd wskazał, że S. Ż. swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 11 września 2008 r. nr XXIX/216/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Jędrzejowie w rejonie Domu Kultury ograniczonego Al. J. Piłsudskiego, ul. 3-go Maja, ul. Dr Kwarty i ul. Kacpra Niemirskiego wywodzi z oświadczenia woli J. R. z dnia 23 marca 2012 r. z poświadczonym notarialnie podpisem tej osoby. Z treści tego dokumentu wynika, że J. R. zgodził się na to, aby S. Ż. "korzystał bez ograniczenia z prawa zabudowy nieruchomości położonej w Jędrzejowie przy ul. [...], a oznaczonej jako działka nr [...]", przy czym "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy".
Przedmiotowe oświadczenie zostało złożone na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 t.j.), zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W celu wyjaśnienia znaczenia pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy odwołać się do dyspozycji przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowa o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane – pod warunkiem jednak, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824).
Sąd podkreślił, że określony w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.). Oznacza to, że w każdym przypadku umowa musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Wr 587/11, LEX nr 1053162). Sąd zaznaczył przy tym, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 874/08, LEX nr 558418).
W ocenie Sądu, nie sposób uznać, że przedstawiony przez stronę skarżącą dokument z dnia 23 marca 2012 r. spełnia kryteria określone w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd wskazał, że w przedmiotowym oświadczeniu – złożonym jednostronnie przez J. R. – posłużono się ogólnym sformułowaniem "prawa zabudowy", którego właściciel działki nr [...] udzielił S. Ż.. W konsekwencji – wobec braku jakichkolwiek danych na temat mającego powstać obiektu (obiektów) – brak podstaw, aby na podstawie tego dokumentu uznać, że J. R. wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany – zwłaszcza że jak wskazano w końcowej części tego pisma "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy".
Sąd podkreślił, że dopiero taka umowa może przesądzać o tytule prawnym przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, niezbędnym do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem umowy takiej skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił.
Reasumując Sąd stwierdził, że nie mogły odnieść skutku twierdzenia S. Ż. o tym, że ograniczenia powierzchni sprzedażowej lokali handlowych ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwalonym przez Radę Miejską w Jędrzejowie w dniu 11 września 2008 r. naruszają jego interes prawny – poprzez brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2. Wobec niewykazania przez skarżącego prawa do dysponowania objętą ww. planem nieruchomością na cele budowlane brak jest bowiem, wymaganego przez art. 101 ust. 1 u.s.g., związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, która można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11).
Dodatkowo Sąd wskazał, że – jak wynika z oświadczenia z dnia 23 marca 2012 r. – miejscem zamieszkania J. R. jest [...], który to adres wskazano również w złożonej do Sądu skardze. W rezultacie brak podstaw by uznać, że skarżący jest mieszkańcem Gminy Jędrzejów, uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
W rezultacie, wobec braku spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, LEX nr 1123130).
Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnił, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości czy też podmiotowi użytkującemu budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1468/07, z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08 oraz z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków.
W rezultacie podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1436/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. Ż., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do ochrony jego interesu prawnego, bowiem posiada on wyłącznie interes faktyczny - przez to że: legitymację do skorzystania z ochrony prawnej na podstawie wyżej wskazanego przepisu Sąd ograniczył do istnienia wyłącznie interesu prawnego, pomijając naruszenie uprawnień obywatela w konkretnej sprawie - prawa do zabudowy nieruchomości, nie doznającego ograniczeń,
- - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że pomimo przyrzeczenia uregulowania stanu prawnego pomiędzy skarżącym i właścicielem nieruchomości – regulacja taka nie może mieć miejsca w każdym czasie – co nastąpiło pomiędzy stronami ze skutkiem na dzień 23 marca 2012 r. poprzez zawarcie umowy użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego,
- - art. 17 ust. 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez nieuzyskanie uzgodnienia projektu planu objętego treścią uchwały
XXIX/216/08 z dnia 11 września 2008 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ograniczenia możliwości realizacji obiektów handlowych powyżej 400 m2 powierzchni, z odpowiednim organem na podstawie przepisów odrębnych, których treść uchwały nie określa stanowiąc jedynie o odrębnych przepisach dających możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia bez ich wskazania.
S. Ż. oświadczył, że podtrzymuje w całości zarzuty zawarte w skardze z dnia 2 lutego 2012 roku, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach,
- 2) wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów sądowych, w tym i wynagrodzenia dla radcy prawnego,
- 3) uznanie, że w sprawie jest istotne zagadnienie prawne polegające na ustaleniu, czy przepis art. 101 u.s.g. wymagający od strony wykazania interesu prawnego dla zaskarżenia uchwały Rady Gminy w równym stopniu dotyczy uprawnienia strony, skoro przepis ten stanowi zarówno o interesie prawnym jak i uprawnieniu, to na czym polega różnica prawna pozycji podmiotu prawa w tych przypadkach,
- 4) uznanie, że w sprawie jest istotne zagadnienie prawne polegające na ustaleniu jaki organ państwa jest właściwy dla uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przepisów odrębnych, co do wprowadzenia ograniczeń powierzchni obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2 - zgodnie z zasadą wynikającą z treści art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. i czy ograniczenie takie może istnieć na podstawie wyłącznie uchwały Rady Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że, po pierwsze, Sąd legitymację skarżącego do skorzystania z ochrony prawnej na podstawie wskazanego przepisu ograniczył do istnienia wyłącznie interesu prawnego, pomijając naruszenie jego uprawnień – prawa do zabudowy nieruchomości, po wtóre, w przyjęciu przez Sąd, że pomimo przyrzeczenia uregulowania stanu prawnego pomiędzy skarżącym i właścicielem nieruchomości, regulacja taka nie może mieć miejsca w każdym czasie.
Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na podstawie przedstawionego przez skarżącego oświadczenia z dnia 23 marca 2012 r. o wyrażeniu zgody na to, aby S. Ż. "korzystał bez ograniczenia z prawa zabudowy nieruchomości" nie można było uznać, że właściciel działki nr [...] wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. W oświadczeniu tym wskazano, że "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze używanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy". Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, dopiero taka umowa może przesądzać o tytule prawnym przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Na dzień orzekania przez Sąd I instancji skarżący umowy takiej nie przedstawił. Umowa z dnia 17 sierpnia 2012 r., na którą powołuje się skarżący kasacyjnie została sporządzona już po rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, a więc nie można z niej wywodzić legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd pominął przy ocenie legitymacji skarżącego naruszenie jego uprawnień, albowiem skarżący nie posiadał "uprawnienia" do zabudowy nieruchomości.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, albowiem uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, nie dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.