Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 104/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę A. H. na bezczynność Starosty Rypińskiego w przedmiocie przekazania odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd wojewódzki w powyższym wyroku A. H. wniosła skargę na bezczynność Starosty Rypińskiego w sprawie braku przekazania organowi wyższego stopnia jej odwołania od decyzji Starosty Rypińskiego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. Wskazała w skardze również na przewlekłe prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych, trwające od daty doręczenia decyzji Staroście Rypińskiemu, tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r.
Skarżąca powołała się na to, że w związku z jej skargą do organu wyższego stopniem – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, organ ten pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. uznał jej skargę za zasadną i wskazał, że jej odwołanie zostało przekazane po 361 dniach od daty wpływu. Oprócz powyższego, skarżąca przytoczyła okoliczności, które wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania głównego, co potwierdzać ma stanowisko zawarte w pismach Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2013 r. adresowanym do Starosty Rypińskiego, Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2013 r., adresowanym do Dyrektora Wydziału Infrastruktury Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy.
Skarżąca podniosła, że organ dopuścił się nie tylko opóźnienia w przekazaniu jej skargi, ale także wydania orzeczenia niezgodnego z prawem, a także zwlekania, mimo upomnień, z wydaniem decyzji o uchyleniu pozwoleń budowlanych.
A. H. eksponowała, że od dnia wniesienia skargi, co nastąpiło 17 sierpnia 2012 r., do dnia jej przekazania do sądu administracyjnego (29 września 2015 r.) upłynęło łącznie 1083 dni.
Skarżąca domagała się stosownego orzeczenia oraz wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania jej rekompensat wynikających z przepisów prawa.
W udzielonej odpowiedzi na skargę Starosta Rypiński wniósł o jej oddalenie w całości. Organ zaznaczył, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona już po przekazaniu przez Starostę odwołania strony do Wojewody, co miało miejsce w dniu 29 czerwca 2015 r. Wskazał również, że odwołanie skarżącej zostanie rozpatrzone w ustawowym terminie. Ponadto Starosta Rypiński wyciągnął konsekwencje służbowe wobec osoby winnej zaniedbania i zwolnił dyscyplinarnie z pracy Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa za rażące naruszenie podstawowych obowiązków.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy wezwano skarżącą do sprecyzowania, czy skarga wniesiona do tego sądu stanowi skargę na bezczynność Starosty Rypińskiego w sprawie przekazania odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], czy również skargę na decyzję, postanowienie lub inny akt Starosty Rypińskiego lub też skargę na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania Starosty Rypińskiego w innej sprawie, niż przekazanie odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014r., znak [...]. Wezwaniu nadano rygor uznania, że przedmiotowa skarga dotyczy jedynie bezczynności Starosty Rypińskiego w sprawie przekazania odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Wezwanie skarżąca odebrała w dniu 26 listopada 2015 r. (k. 12 akt sądowych) i nie sprecyzowała swego stanowiska.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę oddalił.
W motywach tego wyroku zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty Rypińskiego z dnia [...] lipca 2014 r. przekazane zostało Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu przy piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. (wpłynęło do organu II instancji w dniu 20 lipca 2015 r.), natomiast skarżąca skargę złożyła w piśmie z dnia 25 września 2015 r. Zatem w ocenie tegoż sądu w tej dacie Starosta Rypiński nie pozostawał już w bezczynności w zakresie przekazania odwołania do organu II instancji.
Skargą kasacyjną A. H. - reprezentowana przez pełnomocnika - zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 7, 77, 78, 80, 107, 133 K.p.a.
- b) art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa w zw. z art. 133 K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i przyjęcie, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, a nadto odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w rezultacie naruszenie zasady prawdy obiektywnej, kierowanie się wyłącznie interesem organu z pominięciem słusznego interesu skarżącej, podczas gdy naruszenie obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (w skardze nie wskazano na akt normatywny) miało charakter oczywisty i rażący, albowiem brak działania organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi bezczynność w rozumieniu powołanych przepisów jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a.
Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuca nadto "stanowiące pochodną naruszenia wzmiankowanego w pkt 1", a to:
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez niewypowiedzenie się w żadnej z części uzasadnienia rozstrzygnięcia co do wniosku skarżącej w przedmiocie żądania wymierzenia grzywny organowi oraz stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołując się na wzmiankowane wyżej zarzuty, w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa strona wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
Jednocześnie, w oparciu o art. 203 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił jakoby fakt przekazania przez organ odwołania Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w dniu 29 czerwca 2015 r. przesądzał, iż Starosta Rypiński nie pozostawał w bezczynności w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego – a do takiej podstawy ograniczono zarzuty kasacyjne w przedmiotowej sprawie – należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i wykazać, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa oraz w zw. z art. 133 K.p.a., a także zarzutu naruszenia art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że sąd wojewódzki błędnie ocenił fakt przekazania odwołania Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w dniu 29 czerwca 2015 r., jakoby to skutkowało tym, iż Starosta Rypiński nie pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Ponadto wywodzi się w skardze kasacyjnej, iż w wydanym wyroku zabrakło elementów wskazanych w przepisach art. 149 § 1 i § 2 Ppsa. Tak rozumiane zarzuty nie są zasadne.
Przepisy art. 149 § 1 i § 2 Ppsa przywołane w skardze kasacyjnej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają następstwa sytuacji, kiedy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Sąd w wyniku uwzględnienia takiej skargi w wyroku, w zależności od ustaleń w sprawie, może zastosować środki przewidziane w art. 149 § 1 Ppsa, w których: (pkt 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz w art. 149 § 2 (Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6).
Z tych uprawnień orzeczniczych sąd może skorzystać w sytuacji, gdy skarga na bezczynność okazałaby się zasadna. WSA w Bydgoszczy uznał jednak, że skarga A. H. jest niezasadna i ją oddalił na podstawie art. 151 Ppsa. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 149 § 1 oraz § 2 Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 149 § 1 i § 2 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
W judykaturze trafnie stwierdzono, że nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 Ppsa, lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej działalności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 Ppsa jako naruszenia prawa procesowego nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartej w art. 149 § 1 Ppsa, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14, LEX nr 1984337).
Za nieusprawiedliwione przyjdzie uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 i § 2 Ppsa stawiane w powiązaniu z przepisem art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa oraz art. 133 K.p.a. Ten ostatni przepis określa, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132". Rzecz jednak w tym, że sąd pierwszej instancji nie negował okoliczności, iż odwołanie A. H. od decyzji Starosty Rypińskiego z dnia [...] lipca 2014 r. zostało przekazane organowi odwoławczemu z uchybieniem przepisu art. 132 K.p.a., albowiem nastąpiło to dopiero przy piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. Trafnie jednak sąd wojewódzki uznał, że o niezasadności skargi na bezczynność przesądziło to, że w dacie jej wnoszenia przez skarżącą (25 września 2015 r.) stanu bezczynności Starosty Rypińskiego już nie było.
Celem skargi na bezczynność – w przedmiotowej sprawie na niedokonanie czynności przekazania odwołania – było doprowadzenie do przymuszenia organu, aby czynność przekazania odwołania została dokonana. Skoro w dacie wnoszenia skargi czynność ta została już zrealizowana, trafna była konstatacja sądu pierwszej instancji o niezasadności wniesionej skargi na bezczynność.
Nie uchybiono także przepisowi art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, który ogranicza się do wskazania jednego z wielu przedmiotów skargi sądowoadministracyjnej. WSA w Bydgoszczy rozpoznał wszak skargę na bezczynność w przedmiocie niedokonania czynności, o której mowa w art. 133 K.p.a. – przekazania odwołania od decyzji. W piśmiennictwie kwestia dopuszczalności takiej skargi budziła wątpliwości (por. np. uwagi przywołane w artykule A. Jakubowskiego, Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi wyższego stopnia, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2015, nr 4(41), s. 163-180). Z uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej nie wynika jednak w jaki sposób sąd wojewódzki miałby uchybić cyt. przepisowi art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa.
Dalsze zarzuty skarżącej kasacyjnie w znacznym stopniu zostały sformułowane w sposób formalnie wadliwy. Oto autor skargi kasacyjnej w jej petitum przywołał szereg artykułów K.p.a., które powiązano z przepisem art. 149 § 1 Ppsa, stanowiącym podstawę wydania wyroku uwzględniającego m. in. skargę na bezczynność organu. Rzecz w tym, że większość przywołanych w tym zakresie w skardze kasacyjnej artykułów Kodeksu nie stanowi zamkniętej całości, zawierając kilka norm, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).
Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 77, 78, 107 K.p.a. nie poddaje się kontroli. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., to skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu, a nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doszukiwania się motywów strony stawiającej zarzut kasacyjny, skoro Sąd ten działać musi wyłącznie w granicach podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 Ppsa), zaś obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie jej podstaw (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa).
Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.