Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 619/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 czerwca 2013 r., nr... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr..., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1 i 2, art. 80 ust. 2plt 1, art. 81 ust. 1 plt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził brak podstaw prawnych do nałożenia na A. i K. Z. obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do wykonanych wiosną 2009 r. robót budowlanych obejmujących naprawę dwóch kominów i fragmentu dachu w części budynku mieszkalnego nr... przy ul. P. w M., ze względu na to, iż powyższy zakres robót stanowił naprawę bieżącą likwidującą zagrożenie w trybie art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego, wynikającą z obowiązku właściciela obiektu określonego w treści art. 5 ust. 2, w związku z czym nie wymagał uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W swojego orzeczenia organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie wykonania przez ówczesnych właścicieli lokalu mieszkalnego nr..., A. i K. Z. robót budowlanych obejmujących remont dwóch kominów i części dachu budynku przy ul. P.... wszczęte zostało na wniosek współwłaściciela budynku J. G. Dalej organ wskazał, że budynek przy ul. P.... jest budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, jednopiętrowym z poddaszem nieużytkowym, podpiwniczonym, w zabudowie wolnostojącej, w którym są cztery lokale mieszkalne. Współwłaścicielami obiektu w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego byli:
A. i K. Z. (właściciele lokalu nr...), J. i A. S. (właściciele lokalu nr...), J. G. (właścicielka lokalu nr..., C. S., H. L. oraz W. S. (właściciele lokalu nr...).
W dniu 13 grudnia 2012 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, w trakcie których stwierdził, że w pionie lokali mieszkalnych nr... i... znajdują się dwa kominy przynależne do tych lokali mieszkalnych i piwnic pod nimi. Ustalono ponadto, że powyższe kominy oraz fragmenty dachu były naprawiane wiosną 2009 r. przez ówczesnych właścicieli lokalu mieszkalnego nr... Podczas oględzin sprawdzono bieżący stan techniczny kominów oraz dachu budynku. W ścianach zewnętrznych kominów nie zaobserwowano nieprawidłowości. W oparciu o przeprowadzone oględziny oraz zgromadzoną dokumentację w postaci szczegółowo omówioną w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonane roboty budowlane polegające na uszczelnieniu pokrycia dachowego w części dachu znajdującego się nad lokalami nr... i... wraz z wykonaniem niezbędnych obróbek blacharskich kominów, uszczelnieniem i czyszczeniem rynien oraz naprawie dwóch kominów w częściach ponad dachem stanowiły naprawę bieżącą likwidującą zagrożenie w trybie art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie remont, a więc nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.
Organu I instancji wskazał, że roboty związane z naprawą kominów i dachu wskazanego budynku wynikały z obowiązków właściciela związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym, o którym stanowi art. 5 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnośnie zrealizowanych robót organ I instancji stwierdził, że stan orynnowania oraz obróbek blacharskich nie budzi zastrzeżeń. Organ stwierdził jednocześnie, że przeprowadzone po naprawie kominów - w dniu 28 września 2009 r. - oględziny mistrza kominiarskiego R. Sarnowskiego nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tych dwóch kominów, a nieprawidłowości w drożności tych kominów zostały stwierozne przez innych kominiarzy dopiero w dniu 1 lipca 2010 r., to jest po robotach wykonanych przez J. G. W związku z powyższym P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów A. i K. Z. dodatkowych obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożyła J. G., zarzucając zaskarżonej decyzji liczne uchybienia proceduralne, a przede wszystkim kwestionując ustalenia organu I instancji w zakresie stanu faktycznego, jako że zostały oparte o niepełny materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej naprawa dachu została przeprowadzona nieudolnie, co miało wpływ na stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nadto odwołująca się zakwestionowała prawidłowość kontroli okresowej obiektu, której ustalenia stanowić miały przyczynę przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, powołała się na ustalenia zawarte w innej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 11 maja 2011 r., nr..., oraz wskazała, że przyczyna uszkodzeń dachu i kominów było i jest funkcjonowanie w jednym z pomieszczeń budynku prowadzonej przez Państwa Z. bez jakichkolwiek pozwoleń drukarni.
Po rozpoznaniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r., znak..., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł się o braku podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z wykonaniem w 2009 r. robót budowlanych obejmujących naprawę dwóch kominów i fragmentu dachu w części budynku mieszkalnego nr... przy ul. P. w M. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji organ odwoławczy zaaprobował ustalenia faktyczne organu I instancji. Omawiając materiał dowodowy sprawy organ wskazał, że w protokole z rocznej kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2009 r. stwierdzono, że stan pokrycia dachowego oraz kominów jest bardzo zły oraz że pokrycie jest nieszczelne, a występujące w nim ubytki dachówek i gąsiorów powodują obniżenie jego wartości użytkowej.
Odnosząc się do stanu technicznego kominów wskazano w tejże opinii, że murowane kominy są zniszczone, zaś luźne cegły stanowią zagrożenie dla osób przebywających wokół budynku, zalecając pilną naprawę kominów oraz pokrycia dachowego. Wskazano również na opinię kominiarzy z dnia 17 lutego 2009 r., w której stwierdzono, że usterki i zaniedbania w stanie technicznym urządzeń grzewczo-kominowych grożą niebezpieczeństwem powstania pożaru, a w związku z tym należy pilnie usunąć wyszczególnione braki i pilnie przemurować kominy ponad dachem. W protokole pokontrolnym zalecono natychmiastowe przemurowanie kominów w całości, przełożenie pokrycia ceramicznego, przełożenie gąsiorów ceramicznych oraz wymianę obróbek kominów i pasów nadrynnowych.
Organ II instancji nie podzielił jednakże stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przemurowanie kominów oraz naprawa części dachu wraz z wykonaniem niezbędnych obróbek blacharskich, uszczelnieniem i czyszczeniem rynien na omawianym budynku mieszkalnym stanowi bieżącą konserwację nie wymagającą zgłoszenia. W tym zakresie organ odwoławczy skazał, iż jakkolwiek inwestorzy tych robot niewątpliwie działali pod presją uwag i zaleceń zawartych zarówno w ocenie stanu technicznego oraz opinii kominiarzy (bowiem dokumenty te w sposób jednoznaczny wskazywały na konieczność natychmiastowego przemurowania kominów w całości), to jednak wobec braku jednoznacznych dowodów wskazujących, że przedmiotowe roboty na dachu budynku wynikały wprost z art. 70 Prawa budowlanego przyjąć należało, że zostały one wykonane bez zgłoszenia.
Dalej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że niezależnie od tego czy przedmiotowe roboty budowlane wymagały zgłoszenia, czy tez stanowiły niewymagającą zgłoszenia bieżącą naprawę wynikającą z obowiązków właściciela o jakich mowa w art. 70 Prawa budowlanego organ I instancji zobowiązany był ocenić, czy roboty te zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną.
Wykonując tę powinność, organ I instancji, w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin oraz protokoły wykonane już po realizacji robót związanych z naprawą w kwietniu 2009 r. dwóch kominów oraz części pokrycia dachowego uznał, że powyższe roboty zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. W ocenie organu odwoławczego stanowisko to potwierdza opinia kominiarska z dnia 28 września 2009 r. wykonana przez Ryszarda Sarnowskiego, protokół z kontroli przewodów kominowych z dnia 12 listopada 2010 r., protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 23 kwietnia 2012 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego D. G., protokół z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku z dnia 6 grudnia 2012 r. wykonana przez B. K. Wskazane wyżej opinie w zakresie oceny stanu technicznego kominów wyremontowanych wiosną 2009 r. są zgodne. Wynika z nich jednoznacznie, że stan techniczny kominów od strony północnej jest dobry i zadawalający, natomiast zastrzeżenia opiniujących dotyczą kominów od strony południowej, w pionie lokali mieszkalnych nr... i..., zatem nieremontowanych w 2009 r.
Powyższe zdaniem organu II instancji oznaczało, iż odmowę zastosowania art. 50 i 51 uznać należało za uzasadnioną.
Odnosząc się wprost do argumentów podnoszonych w odwołaniu J. G. organ II instancji wskazał, że kwestia, że kontrola okresowa winna obejmować cały obiekt, a nei jego część nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia bowiem przedmiotem postępowania były wyłącznie roboty budowlane wykonane wiosna 2009 r. właśnie na części dachu budynku przy ul. P.... Organ wskazał nadto, że nie znalazły również potwierdzenia, że przyczyną uszkodzeń kominów i dachu było funkcjonowanie w tym budynku drukarni, jak też uwagi o nieudolnych naprawach fragmentu czterospadowego dachu w części budynku.
Natomiast podnoszona w odwołaniu kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia znajdującego się w piwnicy przedmiotowego budynku mieszkalnego na lokal użytkowy była przedmiotem odrębnego postępowania i została już zakończona w trybie przepisów art. 71 Prawa budowlanego (zmiana sposobu użytkowania). Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy wykonanych robót przestali być właścicielami lokalu nr..., zaś nowymi właścicielami lokalu nr... zostali M. i M. C. W tej sytuacji, gdy decyzja orzekająca o braku podstaw do nałożenia obowiązków nie nakłada żadnych obowiązków, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i doprecyzował orzeczenie o braku podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w związku z wykonaniem w 2009 r. robót budowlanych obejmujących naprawę dwóch kominów i fragmentu dachu w części budynku mieszkalnego nr... przy ul. P. w M. Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym złożyła samodzielnie J. G. W skardze zarzucono uchybienia procesowe w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie.
Przede wszystkich skarżąca zarzuciła, że stan techniczny dachu i kominów oceniony został na podstawie dokumentów, w których sporządzaniu nie brali udziału i nie byli informowani o ich powstawaniu pozostali współwłaściciele budynku przy ul. P.... W szczególności odnosiła to do protokołu z rocznej kontroli, która ujawniła nieprawidłowości i sformułowała zalecenia w zakresie podjęcia działań koniecznych do usunięcia nieprawidłowości w obrębie części dachu i dwóch kominów. Skarżąca podważyła ocenę organu odwoławczego, że kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i usunęły nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Skarżąca ponownie zarzuciła, że organy rozpoznając sprawę nie uwzględniły wpływu wykorzystywania pomieszczeń w budynku na drukarnię w latach 1993-2012, co zdaniem skarżącej w ewidentny sposób pogorszyło stan przewodów kominowych i wywierało negatywny wpływ na stan techniczny całego budynku. Według skarżącej nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, albowiem zaistniała w sposób ewidentny samowola budowlana wymagała podjęcia działań legalizacyjnych.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując potwierdzenia dla zarzutów skargi.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na zgon w dniu 16 października 2013 r., a więc już po wpłynięciu sprawy do Sądu, uczestnika postępowania C. S. Postępowanie powyższe zostało podjęte 14 marca 2014 r. po ustaleniu, że osoby, które nabyły spadek po C. S. dokonały następnie zbycia lokalu mieszkalnego oznaczonego nr..., w budynku nr... przy ul. P. w M. wraz z udziałem wprawie użytkowania wieczystego działki gruntu u udziałem w prawie własności części wspólnych budynku na rzecz R. i M. M., które to osoby Sąd I instancji powiadomił o toczącym się postępowaniu i terminie rozprawy, wraz z udzieleniem stosownych pouczeń.
Po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z tej samej daty, sygn. II S.A./Gd 619/13 oddalił skargę.
W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że A. i K. Z. w 2009 r. przeprowadzili remont dwóch kominów i części dachu budynku przy ul. P.... Powyższe prace wykonano w związku z zaleceniami zawartymi w "Ocenie stanu technicznego" sporządzonej w lutym 2009 r. przez posiadającego uprawnienia budowlane M. S. oraz zgodnie z zaleceniami opinii z dnia 17 lutego 2009 r. mistrza kominiarskiego W. R. nakazującej w trybie pilnym remont kominów w częściach ponad dachem.
W ocenie stanu technicznego z lutego 2009 r. stwierdzono nieszczelność pokrycia dachowego, ubytki dachówek oraz obluzowanie cegieł w kominach, które stanowi zagrożenie dla osób znajdujących się przy obiekcie. Mistrz kominiarski stwierdził natomiast usterki w stanie technicznym urządzeń grzewczo-kominowych grożące niebezpieczeństwem powstania pożaru.
W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru budowlanego w prawidłowy sposób wszczął i przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem wykonania innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wskazał, że tryb ten odnosi się do robót budowlanych wykonanych: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem.
W myśl art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1).
Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając w oparciu o treść art. 81c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną".
Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).
Natomiast w sytuacji ustalenia przez organ, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w pełni podziela ocenę organów nadzoru budowlanego, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi i ze sztuką budowlaną. Sąd zaaprobował także stanowisko organów, że zgromadzone w aktach oceny techniczne przeprowadzonych w 2009 r. robót budowlanych nie budzą zastrzeżeń ani z formalnego, ani z merytorycznego punktu widzenia. Sporządzone zostały przez podmioty uprawnione, w sposób prawidłowy i kompleksowy.
Sąd I zauważył nadto, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które podważałyby tezę o prawidłowo przeprowadzonych w 2009 r. robót budowlanych w ramach remontu części dachu i dwóch kominów, które w rezultacie doprowadziły do usunięcia niepożądanego stanu niegodnego z prawem. Dowodów świadczących o prawidłowości przeprowadzonych robót nie mogą podważyć gołosłowne twierdzenia skarżącej zawarte w skardze. W takiej sytuacji zatem brak było podstaw prawnych do zastosowania dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze powyższe okoliczności, organ zobligowany był do zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego naprawy kominów i części dachu zaskarżoną decyzją, w której treści stwierdził brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych.
Sąd I instancji podkreślił, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zaś drugorzędną była kwestią ocenya, czy przeprowadzone roboty budowlane wymagały zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem ich przeprowadzenie wiązało się z usunięciem stanu zagrożenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako roboty remontowe, a więc wymagające zgłoszenia, przy czym nawet w sytuacji braku wymogu zgłoszenia, należało dokonać oceny stanu zagrożenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców. Zarówno samowolne przeprowadzenie robót budowlanych, jak i wykonanie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska uzasadniają bowiem zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego też kluczową kwestią pozostała ocena zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i wymogami technicznymi.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro roboty budowlane z 2009 r. zostały wykonano przez podmioty uprawnione, w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną, to w odniesieniu do tychże robót budowlanych brak było podstaw do wydawania nakazów na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, iż przedmiotem kontrolowanego w sprawie postępowania były wyłącznie roboty budowlane przeprowadzone przez właścicieli lokalu nr... w 2009 r., polegające na naprawie dwóch kominów ponad dachem i części dachu w budynku mieszkalnym przy ul. P.... w M., co oznacza, że Sąd skontrolował postępowanie przeprowadzone tylko w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, poza zakresem swojej kognicji pozostawiając kwestię sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy u. P.... i jego wpływu na stan techniczny całego budynku. Kwestie te stanowić mogą przedmiot odrębnego od kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił również zastrzeżeń skarżącej co do naruszenia uprawnień procesowych stron postępowania poprzez brak udziału wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. P. nr... w sporządzaniu ekspertyz w zakresie stanu technicznego budynku, w tym ekspertyzy kominiarskiej z 2009 r., albowiem organy nadzoru budowlanego, dokonując ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, oparły się na wskazanych dokumentach dla wyjaśnienia przyczyn, które spowodowały przeprowadzenie kwestionowanych robót budowlanych i materiały te prawidłowo udostępniły stronom na zasadach ustalonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne.
Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał,, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.p.a., co oznacza m.in, że orzeczenia organów obu instancji były podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, a skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu. Z kolei skarżąca nie może upatrywać naruszenia normy art. 8 K.p.a. w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w terminie prawem przewidzianym wywiodła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. G., zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r. pełnomocnik J. G. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie rozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumencie opisującym stan nieruchomości po naprawach w odchyleniu od rzeczywistości,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b poprzez nie zastosowanie procedur legalizacyjnych w przedmiotowej sprawie.
Zgłaszając powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów sądowych, zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego pomocy poniesionej z urzędu według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego. Nadto w skardze wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego nagrania na płycie CD, celem stwierdzenia, że wykonane naprawy nie zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa i jako taki nie może się ostać.
Argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku nie rozpoznał wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumencie opisującym stan nieruchomości po naprawach w odchyleniu od rzeczywistości. Do ustaleń faktycznych Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę jedynie stan wykreowany w dokumentach, który nie odzwierciedla rzeczywistości. Nadto w skardze podniesiono, iż nie jest wymagana specjalistyczna wiedza techniczna., ażeby stwierdzić, iż prace remontowe z wniosku inwestora zostały wykonane w sposób błędny, wbrew sztuce budowlanej. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, iż jeżeli w wyremontowanym dachu pozostają dziury przez które wpada światło i woda, to nie możliwym jest stwierdzenie, że prace zostały wykonane w sposób prawidłowy. Na dowód powyższego do skargi kasacyjnej dołączono płytę CD, której treść miała obrazować wykonany remont, w tym w szczególności okoliczność, że wyremontowany dach jest po prostu dziurawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b poprzez nie zastosowanie procedur legalizacyjnych w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że gdyby tylko organy prowadzące postępowania dokonały oględzin przedmiotowej nieruchomości i ustaliły rzeczywisty stan faktyczny obligatoryjne byłoby wdrożenie procedur legalizacyjnych robót budowlanych wykonanych bez wcześniejszego, wymaganego zgłoszenia i nakazanie inwestorowi rozebranie tej części obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż został on sformułowany w sposób, który nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia.
Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. W zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przywołać wywód dotyczący istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zawiera zaś wskazania konkretnego przepisu bądź przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jakiegokolwiek przepisu postępowania, któremu uchybił Sąd I instancji wprost lub poprzez ocenę działań organów nadzoru budowlanego.
Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów kasacyjnych zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).
Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego musi być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, to jest przy przyjęciu, że wykonane wiosną 2009 r. roboty budowlane obejmujące naprawę dwóch kominów i fragmentu dachu w części budynku mieszkalnego nr... przy ul. P. w M. przeprowadzone zostały prawidłowo.
Podkreślić przy tym należy, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Jak wynika zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca dopatruje się w braku dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości i w braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a więc pod pozorem zarzutu naruszenia prawa materialnego, usiłuje zakwestionować poczynione przez organy administracji i Sąd I instancji ustalenia faktyczne. Wbrew, bowiem stanowisku autora skargi kasacyjnej, ustalenie w jaki sposób zostały wykonane przedmiotowe roboty budowlane, jest niewątpliwie elementem stanu faktycznego. Jeżeli zatem strona skarżąca chciała podważyć tę okoliczność, należało w zarzutach skargi kasacyjnej powołać stosowne przepisy postępowania (w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego) i wykazać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego posiada zatem faktycznie charakter procesowy, przy jednoczesnym braku wskazania przepisów proceduralnych, skutkiem naruszenia których miałoby być wadliwe ustalenie stanu faktycznego, względnie wskazania przepisu, który został naruszony przez Sąd I instancji poprzez zaaprobowanie braku dokonania przez organy nadzoru budowlanego oględzin nieruchomości przy ul. P.... w M. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że oględziny takowe zostały przez organ administracji I instancji przeprowadzone w dniu 13 grudnia 2012 r.
Już tylko powyższe samodzielnie uzasadniało tego zarzutu skargi kasacyjnej za nietrafny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nie zastosowanie procedur legalizacyjnych w przedmiotowej sprawie zauważyć nadto trzeba, iż zgodnie z wskazaną skardze kasacyjnej regulacją przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przewidują zatem szereg różnorodnych rozstrzygnięć, do powzięcia których uprawniony jest organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustaleń prowadzonego postępowania legalizacyjnego, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie miałoby polegać zarzucane uchybienie, to jest czy w sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie winien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i na czym (to jest na wydaniu orzeczenia o jakiej treści), to prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu miałoby polegać.
W związku powyższym również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za oczywiście bezzasadny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził także wnioskowanego dowodu treści nagrania zawartego na płycie CD dołączonej do skargi kasacyjnej, albowiem w skardze nie wskazano na okoliczność naruszenia przez Sąd I instancji jakiego konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, względnie przepisu postępowania dowód ten miałby być przeprowadzony.