Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 220/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę E. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Starosta L. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla Wójta Gminy W. p.n. "Budowa ulicy [...] w B." na działkach nr ewid. gruntów: [...], w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny B., powiat l.. Jednocześnie organ I instancji zatwierdził projekt budowlany pn. "Budowa ulicy [...] w B." oraz zatwierdził podział określonych w decyzji nieruchomości gruntowych.
Poza wskazaniem na spełnienie kwestii formalnych w sprawie, organ I instancji wyjaśnił niezgodność przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Niezgodność dotyczyła minimalnej szerokości drogi jaka jest wymagana dla ulic klasy D (dojazdowej). W tym zakresie organ doszedł do przekonania, że zaprojektowana droga będzie dostosowana do istniejących potrzeb.
Ponadto przyjęte rozwiązania techniczne drogi umożliwiają pozostawienie istniejącej w sąsiedztwie projektowanej drogi zabudowy bez konieczności dokonywania jakichkolwiek rozbiórek istniejących budynków oraz będzie to miało nie tylko wpływ na uregulowanie spraw własnościowych związanych z zarządem drogi, ale również będzie elementem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego dla tego terenu.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. B. i J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] w pkt I uchylił częściowo zapis punktu 7 na stronie 5 w wierszu 10 (licząc od góry strony) zaskarżonej decyzji przez wykreślenie słów "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...]" i orzekł w tym zakresie o zastąpieniu ich słowami "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...] (numer przed podziałem: [...]), [...] (numer przed podziałem: [...]),[...] (numer przed podziałem: [...]), [...] (numer przed podziałem: [...]) i [...]"; w pkt II w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek spełnia wszystkie wymagania formalnoprawne, zaś decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagania wynikające z art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą". Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja zawiera również szczegółowe uzasadnienie dotyczące dopuszczalności odstąpienia w projekcie budowy ulicy [...] od wymagań dotyczących szerokości ulicy. Końcowo, organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne.
Reasumując, Wojewoda zauważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie były związane wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji i orzekając w sprawie nie były władne do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji. Brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do odwołujących, bowiem zakres wywłaszczenia był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. i J. B., wnosząc o uchylenie w części dot. pkt II zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zdaniem skarżących, powyższe decyzje są sprzeczne z art. 11 ust. 1 specustawy, a także z art. 7 K.p.a. Wskazali, że przedmiotowa droga będzie służyła tylko właścicielowi działki nr [...]; zatem inwestycji tej nie można zaliczyć do tych realizujących cel publiczny. Ma to nastąpić kosztem działki nr [...], której część o powierzchni 520 m2 podlega w związku z decyzją wywłaszczeniu. Z uwagi na przepisy prawa działka ta straci walor jako działka budowlana do zabudowy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 220/15, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 11 ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 i 5, art. 11f ust. 1 i 3 specustawy. Wydanie decyzji poprzedzone zostało stosownymi opiniami; wniosek o zezwolenie zawiera wymagane załączniki; strony prawidłowo zostały poinformowane o wszczęciu postępowania oraz decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy rozstrzygnięcia; prawidłowo zawiadomiono o wydaniu decyzji. Sąd, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazał, że organy administracji publicznej przekonująco uzasadniły spełnienie przez omawianą inwestycję wymogów, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu z 1999 r. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że planowana droga zalicza się do klasy ulic D. Zgodnie zatem z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, szerokość projektowanej ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m. Tymczasem parametr ten dla przedmiotowej inwestycji będzie wynosił od 4,3 m – 4,7 m. Trzeba jednak zauważyć, że § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia zezwala na odstąpienie od wspomnianej minimalnej szerokości ulic.
Jak wynika bowiem z tego przepisu, w wyjątkowym wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulicy niż podane w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia, z których wynika, że projektowana droga będzie w zasadzie obsługiwać ruch lokalny mieszkańców i będzie dostosowana do ich potrzeb. Ponadto, projektowana inwestycja będzie elementem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego dla terenu inwestycji.
Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej jest bowiem wyczerpujący i został poddany wnikliwej i całościowej analizie. Organy obu instancji odniosły się przy tym do uwag zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania, szczegółowo wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie. Ponadto pozostałe zarzuty Sąd ocenił jako nieznajdujące uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zawierają odpowiednie uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego, wyjaśniając dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przepisy, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Argumentacja prezentowana przez organy administracji publicznej jest spójna, logiczna i przekonująca. Sąd nie znalazł podstaw, by ją zakwestionować.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. B. i J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a specustawy i w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), przez nietrafne uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mającą na celu budowę drogi publicznej i w związku z powyższym błędne zastosowanie do realizacji ww. inwestycji przepisów specustawy; oraz obrazę art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej "u.g.n.", które to przepisy dają organowi prawo wywłaszczenia jedynie w sytuacji gdy "cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy".
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających zasadniczy wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a w szczególności nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku sądu do zarzutów skarżących dot. ustalenia i wykazania interesu publicznego zamierzonej inwestycji drogowej;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się Sądu do zarzutów skarżących w zakresie określenia interesu publicznego inwestycji, a nadto (odrzucenie) jednym zdaniem bez szczegółowego uzasadnienia swego stanowiska co do pozostałych zarzutów skarżących skierowanych do zaskarżonej decyzji;
- - art. 47 § 1 w zw. z art. 75 i art. 65 § 1 p.p.s.a. przez niedoręczenie skarżącym pisma procesowego uczestników postępowania R. i D. G. z dnia 18 maja 2015 r., uniemożliwiając w ten sposób wypowiedzenie się skarżącym co do jego treści, a na które to pismo Sąd I instancji powołał się w uzasadnieniu swego wyroku.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne Wójt Gminy W. oraz D. G. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej, które próbują podważyć, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z celem publicznym. Akurat kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09).
W tej sprawie zaś mamy do czynienia właśnie z budową drogi gminnej jaką jest ul. [...] w B.. Jak wynika z akt sprawy, realizacja przedmiotowej inwestycji polega m.in. na podziale działki nr [...], która stanowi własność skarżących kasacyjnie, celem przeznaczenia jej części pod realizację przedmiotowej inwestycji. Zgodnie ze specustawą taki podział stanowi integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jego wynikiem jest skutek wywłaszczeniowy. W ten sposób choć dochodzi do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym kasacyjnie do działki nr [...], jednak specustawa w tym zakresie zawiera minimalne wymagania jakie stawia Konstytucja RP dla możliwości władczej ingerencji w to prawo. Tymi wymaganiami jest wynikający ze specustawy cel publiczny, tj. budowa drogi publicznej (gminnej), oraz przewidziana w art. 12 ust. 4a tej ustawy możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości, które w wyniku podziału dokonanego zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Są to wymagania, które odpowiadają zatem konstytucyjnym normom zawartym w art. 21 Konstytucji RP. W tym zakresie nie znajduje zastosowania w sprawie ewentualnego odszkodowania art. 112 ust. 3 u.g.n., ponieważ wywłaszczenie w tej sprawie następuje w trybie specustawy, a jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (por. art. 12 ust. 5 specustawy). Skarżący kasacyjnie nie uwzględniają, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie oznacza, że prawo własności jest absolutne. Konstytucja umożliwia bowiem organom władzy publicznej na ingerencję w to prawo. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. De facto powtórzeniem tej ogólnej normy wolnościowej jest art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który w odniesieniu tylko do prawa własności wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tej sprawie owa ingerencja w prawo własności następuje właśnie na podstawie ustawy.
Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy specustawy. Mamy bowiem do czynienia z inwestycją w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a więc z inwestycją, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 specustawy. Ponieważ jest to droga gminna, zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy właściwym do wydania decyzji był starosta, co nastąpiło na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Wójta Gminy Włoszakowice. W związku z treścią art. 1 ust. 1 specustawy sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, że w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.
Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14).
W tej sprawie przedmiotowa inwestycja poprowadzona jest w ciągu istniejącej drogi gruntowej – ul. [...] w B. oraz w celu poprawy jej parametrów technicznych. Kwestia poprawy dojazdu do działek nr [...] nie ma dla tej oceny znaczenia. Istotne bowiem jest to, że planowana inwestycja uwzględnia istniejące zagospodarowanie terenu, co umożliwia zastosowanie wyjątku jaki przewiduje § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia z 1999 r., na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Odnośnie zaś przyszłej potencjalnej zabudowy na działce nr [...] powstałej po podziale działki nr [...], która stanowi własność skarżących kasacyjnie, wskazania wymaga, że skarżący nie wykazali aby po wydaniu zaskarżonej decyzji niemożliwa była zabudowa tej działki domem jednorodzinnym.
Po pierwsze, działka ta jest już zabudowa domem mieszkalnym oraz zabudową gospodarczą oraz cieplarniami. Po drugie, skarżący nie wykazali aby możliwa była budowa na tej działce dodatkowej zabudowy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po trzecie, skarżący kasacyjnie nie wykazali jakie wynikają konkretne ograniczenia prawne dla potencjalnej przyszłej zabudowy ich działki w związku z nowymi granicami tej nieruchomości wynikłymi z podziału nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie poddaje się zatem kontroli instancyjnej.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a specustawy i w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Co prawda, w ramach obowiązków wynikających z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii związanych z istnieniem interesu publicznego; jednak wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego wywodu wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Bez znaczenia dla tej oceny jest to, że właściciele innych działek posiadają swobodny dostęp do drogi publicznej. Organ administracyjny jest bowiem związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie może w ogólności oceniać racjonalności dokonania takiej inwestycji, np. ze względów finansowych, czy też politycznych i innych. Ocenia tylko zgodność wniosku z przepisami prawa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 47 § 1 w zw. z art. 75 i art. 65 § 1 p.p.s.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Pismo procesowe z dnia 18 maja 2015 r. R. i D. G., które nie zostało doręczone skarżącym przez Sąd I instancji, w swej treści nie zawiera nowych istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinni mieć na względzie, że sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zatem skoro skarżący twierdzą, że Sąd uniemożliwił im ustosunkowanie się do treści tego pisma, to powinni na obecnym etapie wykazać, że ewentualna kontrargumentacja na to pismo miała wpływ na wynika sprawy. Tego jednak nie uczynili, co przemawia za uznaniem zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie jako pozbawionego usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.