Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 229/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teatru im.[...] w L. /dalej: Teatr/ na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] /dalej: [...]KW PSP/ z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany terminu realizacji określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] /dalej: KM PSP/, po przeprowadzeniu czynności kontrolno – rozpoznawczych w budynku usytuowanym przy ulicy [...] w L. zajmowanym przez Teatr im. [...], decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] nakazał:
- - pkt 1 "Zapewnić określony przepisami prawa poziom bezpieczeństwa w zakresie obudowy oraz zabezpieczenia przed zadymieniem drogę ewakuacyjną (klatka schodowa w części administracyjnej) zgodnie z § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" określonego pierwotnie na dzień 31 października 2009 r., zmienionego późniejszą decyzją na dzień 30 października 2011 r.,
- - pkt 2 "Zapewnić określony przepisami prawa poziom bezpieczeństwa dotyczący drogi pożarowej zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych" określonego pierwotnie na dzień 31 grudnia 2008 r., zmienionego późniejszymi decyzjami na dzień 31 grudnia 2012 r.,
- - pkt 3 "Wyposażyć budynek w części administracyjnej w hydranty zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów", określonego pierwotnie na dzień 31 grudnia 2008 r., zmienionego późniejszymi decyzjami na dzień 30 czerwca 2011 r.
Pismem z dnia 10 października 2012 r. Dyrektor Naczelny i Artystyczny Teatru zwrócił się do KM PSP o zmianę terminu realizacji obowiązków określonych w decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2008 r. (pismem z dnia 24 października 2012 r. KM PSP wezwał stronę do uzupełnienia tego wniosku). Kolejnym pismem z dnia 12 listopada 2012 r. (data wpływu do LKW PSP) Dyrektor Naczelny i Artystyczny Teatru wniósł o zmianę decyzji KM PSP z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie terminów realizacji obowiązków określonych w pkt 1 – 3, poprzez ich zmianę na 31 grudnia 2014 r. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia KM PSP, który decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], odmówił dokonania zmiany.
W odwołaniu strona wnioskująca podniosła, że:
- - właścicielem obiektu jest Zakon Ojców Opatów Dominikanów;
- - Teatr nie posiada środków finansowych na realizację zaleceń w planowanym budżecie na rok 2013 r.;
- - w ubiegłym roku wykonano hydranty, realizując tym samym jeden z obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] maja 2008 r.;
- - w przeciągu dwóch lat Teatr przeniesie swoją siedzibę do innego budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania, LKW PSP decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że strona jest prawnie zobligowana do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, a jej działania w tym zakresie muszą być systematyczne. Realizacja nałożonych obowiązków oceniana jest na podstawie obecnego stanu faktycznego, który występuje w budynku. Brak zabezpieczeń przed zadymieniem klatki schodowej w części administracyjnej narusza § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku za obiekt zagrażający życiu ludzi. Specyfika prowadzonej przez Teatr działalności, skierowanej głównie do dzieci i ilość miejsc na widowni – 175, powoduje, że konieczne jest zapewnienie odpowiednich standardów bezpieczeństwa w jak najkrótszym czasie poprzez dostosowanie obiektu do obowiązujących przepisów pożarowych.
Organ odwoławczy wskazał także, że nie jest spełniona przesłanka interesu publicznego wyrażona w art. 155 K.p.a. Wskazane w odwołaniu argumenty wskazujące na brak środków finansowych i konieczność planowania wydatków, nie mogą być traktowane jako przesłanka uzasadniająca żądanie i stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Interes strony oraz jej sytuacja finansowa nie mogą być przedkładane ponad obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa osobom użytkującym, a w szczególności przebywającym w budynku.
W skardze Teatr wniósł o uchylenie decyzji [...]KW PSP w całości, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego zbadania sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podniesiono ponadto naruszenie art. 155 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do zmiany bądź uchylenia decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Wskazując na art. 155 K.p.a. podkreślił, że postępowanie prowadzone na tej podstawie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, by właściwy w sprawie organ mógł rozważyć możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej; należą do nich: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uzasadnienia decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów; organy poddały ocenie cały materiał dowodowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Uzasadnienie decyzji obydwu organów wyczerpująco przedstawia stan faktyczny sprawy i przekonująco wyjaśnia, dlaczego brak jest podstaw do uwzględnienia żądania zmiany decyzji ostatecznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego. Prawidłowe jest stanowisko organu, że wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 2008 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia, a interes ekonomiczny strony, wynikający z braku funduszy, nie może być jedyną przesłanką zmiany decyzji. Ponieważ zły stan przeciwpożarowy pomieszczeń Teatru stwierdzony został już w 2008 r., a obowiązek zapewnienia właściwego stanu nałożony decyzją ostateczną z [...] maja 2008 r. nie został do dnia wyrokowania w całości wykonany, nie sposób uznać, że słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za przedłużeniem terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2014 r. Termin wykonania obowiązków był już czterokrotnie przedłużany, zatem skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej, a kolejne przedłużenie czasu realizacji tych obowiązków naruszyłoby interes społeczny przez to, że utrzymałoby stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku.
Kilkakrotnie składane przez stronę skarżącą wnioski o zmianę terminu zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych na nią obowiązków, które to działania nie mogą być uznane za podejmowane w interesie społecznym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz ust.1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz.1380 ze zm.), właściciel, zarządca lub podmiot realizujący zadania powierzone w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu – zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany między innymi zapewnić osobom tam przebywającym, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji.
Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji oraz, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony, gdyż mogłoby to godzić w interes społeczny, w tym kolidować z koniecznością zapewnienia ochrony przeciwpożarowej osobom przebywającym w Teatrze.
W skardze kasacyjnej działający w imieniu Teatru radca prawny zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA w Lublinie skargi Teatru w sytuacji, gdy decyzja [...]KW PSP wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów art. 7, art. 77 i art. 155 K.p.a.,
- 2. naruszenie art. 14 § 4 P.p.s.a. w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie brak jest słusznego interesu strony, który pozostawałby w zgodzie z interesem społecznym i przepisami prawa, w sytuacji gdy z całokształtu przedstawionych przez skarżącego okoliczności wynika, że występuje słuszny interes strony i to taki interes, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym,
- 3. naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji, biorąc pod uwagę że występuje w sprawie słuszny interes strony, jak również interes społeczny, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca jest instytucją kultury z której korzysta społeczeństwo, a uwzględnienie słusznego interesu strony nie stoi w sprzeczności z prawem i nie godzi w interes społeczny.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz Teatru kosztów wywołanych skargą kasacyjną, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że realizacja nałożonych przez organ Straży Pożarnej na kontrolowany podmiot szeregu obowiązków wiąże się m.in. z dużym nakładem środków finansowych, co biorąc pod uwagę budżet Teatru, jak i inne utrudnienia związane z wykonywaniem prac w obiekcie obcym, zabytkowym oraz zmierzone przeniesienie lokalizacji Teatru do innego budynku, uzasadniało dokonanie zmiany wyznaczonych w tym celu terminów. Nie było zamiarem skarżącego uchylenie się od wykonania decyzji, gdyż w jego najlepszym interesie leży zapewnienie bezpieczeństwa zarówno gościom odwiedzającym Teatr, jak i wszystkim jego pracownikom. Podkreślono, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest takie formułowanie obowiązków, by doprowadzić do ich dobrowolnego wykonania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem skarżącego, nie doszło do należytego rozpoznania podniesionych argumentów, w tym o zmianie lokalizacji Teatru.
Zdaniem skarżącego nie jest wątpliwe, że na gruncie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, termin stanowi jeden z niezbędnych elementów decyzji o charakterze konstytutywnym, który może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. Zmiana terminu nie prowadzi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, zmianie tej nie sprzeciwia się również jego charakter, gdyż nie jest to termin materialnoprawny. Z treści art. 155 K.p.a., jak również ukształtowanego orzecznictwa i stanowiska doktryny nie wynika, by ustawodawca ograniczył możliwość jego zastosowania w zależności od etapu postępowania. Dopóki zatem podmiot zobowiązany nie wykona nałożonych na niego obowiązków, w każdym czasie może wystąpić o zmianę terminu ich wykonania, mając na uwadze zgodę stron, brak przepisów szczególnych które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji.
Wobec braku posiadania przez skarżącego środków finansowych na realizację w tak krótkim czasie wszystkich nałożonych na niego obowiązków, odmowa zmiany decyzji, wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi stron, doprowadzi nie do poprawy bezpieczeństwa, lecz zaprzestania przez Teatr działalności ze względu na brak środków na bieżącą działalność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...]KW PSP (radca prawny) wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm obowiązujących. Wskazał, że zarówno z powołanych podstaw kasacyjnych, jak i obszernego uzasadnienia nie sposób wywieść, na czym konkretne uchybienia Sądu przepisom postępowania polegają i które normy zostały naruszone. W ustawie P.p.s.a. nie występuje jednostka redakcyjna art. 14 § 4, oczywiście wadliwa jest też podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie art. 155 K.p.a., gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., odnosi się bezwzględnie do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. WSA w sposób szczegółowy dokonał analizy i oceny całości prowadzonego przez organy PSP postępowania, zarówno w aspekcie ustalenia stanu faktycznego jak i subsumcji prawa. Trafnie też uznał, że w sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji, zaś kolejne składane przez nią wnioski o zmianę terminu w istocie zmierzają do uniknięcia wykonania ciążących z mocy prawa i wskazanych decyzją obowiązków.
Niewątpliwie bowiem zarówno w interesie społecznym jak i interesie strony jest zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa pożarowego w budynku Teatru, czemu nie służyłoby dalsze wydłużanie terminów lub odstąpienie od egzekwowania nałożonych obowiązków. Dotychczasowe działania strony miały charakter działań pozornych i pomimo, że obiekt stale funkcjonuje, nie doprowadziły do usunięcia najistotniejszych nieprawidłowości. Planowana w perspektywie kilku lat zmiana siedziby Teatru może być postrzegana przez stronę w aspekcie ekonomicznym, niemniej jednak nie uzasadnia twierdzenia o jej słusznym interesie. W dobrze pojętym interesie strony (prowadzącego Teatr) jest bowiem zapewnienie bezpiecznych warunków wszystkim osobom przebywającym w obiekcie oraz ochrona znajdującego się tam mienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Teatru w sytuacji, gdy decyzja LKW PSP wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 155 K.p.a., naruszenie art. 14 § 4 P.p.s.a., a także naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Wskazane przepisy pozwalają stwierdzić, że skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarty w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 K.p.a. nie czyni zadość wymaganiom tej podstawy kasacyjnej, gdyż nie tyko, że nie wskazuje na następstwa stwierdzonych uchybień i ich wpływ na zaskarżony wyrok, ale w ogóle nie podaje, na czym uchybienia te polegały. Ten zasadniczy mankament nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę tak postawionego i nieuzasadnionego zarzutu.
Jeśli chodzi o kolejny przepis, który skarga kasacyjna jako naruszony wskazuje, a to art. 14 § 4 P.p.s.a., to taka jednostka redakcyjna w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje. Również treść tego zarzutu zawarta w petitum wniesionego środka zaskarżenia nie pozwala - w przypadku błędu pisarskiego - na jednoznaczne stwierdzenie, o jaki inny przepis autorowi mogło chodziło. W przypadku błędu, wątpliwości nie wyjaśnia również uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdyż w tym zakresie brak jest w ogóle uzasadnienia. Oznacza to, że zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
Natomiast na ocenę instancyjną zaskarżonego wyroku pozwala zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ocena naruszenia tego przepisu - wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną - jest nie tylko możliwa ale i konieczna. Po pierwsze, w punkcie 1.1. skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązano z art. 155 K.p.a., co jest prawidłową konstrukcją, a po drugie – odnosząc to do punktu 1.3. skargi kasacyjnej – obowiązek oceny tak postawionego zarzutu jest konsekwencją uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWA 1/1/2010). W uchwale tej stwierdzono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie trafnie organy straży pożarnej przyjęły a WSA stanowisko to zaakceptował, że brak jest podstaw do zmiany decyzji KM PSP z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], którą nałożono na skarżący kasacyjnie Teatr wykonanie szczegółowo określonych nakazów z zakresu ochrony p.poż., gdzie pierwotny termin wykonania w tej decyzji w odniesieniu do części obowiązków wyznaczony został do dnia 31 grudnia 2008 r. Podkreślić też należy, że termin ten, w uwzględnieniu wniosków skarżącego kasacyjnie, był już czterokrotnie przedłużany.
Trafne jest wiec stanowisko, że od 2008 roku Teatr miał dość dużo czasu na zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej, a kolejne przedłużenie czasu realizacji nałożonych obowiązków naruszyłoby interes społeczny przez to, że utrzymałoby stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku. Kolejna zmiana terminu określona we wniosku zasadnie więc oceniona została jako działanie, które w istocie zmierza do uniknięcia wykonania nałożonych obowiązków. Postępowanie takie jest nie do zaakceptowania, gdyż pozostawałoby w sprzeczności z interesem społecznym, a ten w realiach sprawy oznacza konieczność zapewnienia bezpieczeństwa widzom przychodzącym do Teatru. W takim ujęciu nie można mówić o "słusznym interesie strony", jako przesłance uzasadniającej uwzględnienie kolejnego wniosku składanego w trybie art. 155 K.p.a., gdyż przede wszystkim na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa, w tym p.poż., widzom. Zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.