Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 582/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przychodni Lekarskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2016 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Rzecznik Praw Pacjentów decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...].:
- 1) uznał praktyki stosowane przez Przychodnię Lekarską [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością polegające na udostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, wyłącznie w przypadku ubiegania się o oryginał dokumentacji medycznej w celu przedłożenia jej właściwemu organowi, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;
- 2) uznał praktyki stosowane przez przychodnię, polegające na zobowiązywaniu pacjentów do podania celu któremu ma służyć wnioskowany oryginał dokumentacji medycznej, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;
- 3) uznał praktyki stosowane przez przychodnię, polegające na udostępnianiu dokumentacji medycznej pacjentowi wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;
- 4) zobowiązał przychodnię do złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji;
- 5) decyzji w pkt 1-3 nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał na ustalenia Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie naruszenia przez Przychodnię Lekarską [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. zbiorowych praw pacjentów przez: 1) ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej poprzez wydanie pacjentowi, lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta oryginału dokumentacji medycznej za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, wyłącznie w przypadku ubiegania się o oryginał dokumentacji medycznej w celu przedłożenia jej właściwemu organowi, 2) zobowiązywanie pacjentów do podania celu któremu ma służyć wnioskowany oryginał dokumentacji medycznej, 3) udostępnianiu dokumentacji medycznej pacjentowi wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zasadnie Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że Przychodnia Lekarska [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. naruszyła zbiorowe prawa pacjentów przez ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, bowiem ww. podmiot leczniczy stosował praktykę polegającą na nie udostępnianiu pacjentowi (lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta), oryginałów dokumentacji medycznej przez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu w przypadku, gdy intencją pacjenta nie było przedłożenie dokumentacji właściwemu organowi, lecz jej wykorzystanie na tzw. cele własne.
Sąd I instancji wskazał, że prawo dostępu do dokumentacji medycznej jest podstawowym prawem pacjenta i prawo to nie zostało przedmiotowo ograniczone. Z regulacji art. 26 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przedmiocie udostępnienia dokumentacji medycznej innym organom, instytucjom, podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych, podmiotom prowadzącym rejestry usług medycznych i innym nie należy wyprowadzać ograniczenia praw pacjenta do żądania wydania oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu. Brak ograniczeń prawa pacjenta wynika też z regulacji § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.), stanowiącej bez zróżnicowania podmiotowego, że "Podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki".
Uregulowanie nie wprowadza ograniczenia tylko do podmiotów, które udzielają świadczeń zdrowotnych wyłączając z tego kręgu pacjenta. (...) Artykuł 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przesądza, że regulacja sposobu udostępniania dokumentacji medycznej nie uzasadnia wyłączenia z zakresu przyjętego pojęcia "podmiot" pojęcia "pacjent", skoro prawo żądania dokumentacji medycznej jest prawem podmiotowym pacjenta. Za taką wykładnią przemawia też wprost brzmienie art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, który powołując się na pojęcie "podmiot" nie wprowadza ograniczenia wyłącznie do podmiotów wyliczonych enumeratywnie w art. 26 ust. 3 tej ustawy. Tym samym Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wyłączenia z regulacji art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta regulacji art. 26 ust. 1 tej ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż art. 27 pkt 3 ustawy umożliwia wydanie oryginału dokumentacji medycznej za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu wyłącznie uprawnionemu organowi lub podmiotowi, który żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji, lecz nie pacjentowi. Zatem, stosując odmienną wykładnię prawa i na jej podstawie odmawiając pacjentowi wydania dokumentacji w oryginale, skarżąca naruszyła prawo, a jej zachowanie choć jednostkowe (w okresie badanym w sprawie), to należy jednak postrzegać jako naruszenie zbiorowych praw pacjentów, albowiem powyższe mogłoby dotknąć każdego potencjalnego pacjenta wnoszącego o wydanie dokumentacji w oryginale bez wskazania konkretnego celu, jakiemu ma ona służyć.
Ponadto, od dnia 11 maja 2017 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 27 pkt 3 ustawy, wprowadzone art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 836). W myśl obecnie obowiązującego art. 27 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, dokumentacja medyczna jest udostępniana przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta. Niemniej dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, miarodajne były przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania.
Nadto decyzji w zakresie pkt 1 do 3 nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie doszło do wstrzymania jej wykonania, co oznacza, iż decyzja ta podległa natychmiastowemu wykonaniu. W tej sytuacji, zmiana wprowadzona do art. 27 ustawy nie może mieć wpływu ani na prawidłowość zaskarżonej decyzji, ani na możliwość jej wykonania. Zatem nie można kierować się znowelizowanym brzmieniem art. 27 pkt 3 ustawy. Przy czym, aktualne brzmienie art. 27 pkt 3 ustawy, nie wprowadza ograniczenia wydania oryginału dokumentacji medycznej wyłącznie na wniosek podmiotów wskazanych w art. 27 ust. 3 tej ustawy, bowiem dokumentacja medyczna jest udostępniana przez wydanie oryginału także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta, co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że w powyższych okolicznościach wydanie oryginału dokumentacji medycznej jest możliwe również na żądanie pacjenta.
Sąd I instancji stwierdził za naruszające zbiorowe prawa pacjentów postępowanie przychodni polegające na zobowiązywaniu pacjentów do podania celu któremu ma służyć wnioskowany oryginał dokumentacji medycznej. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie stawia dla ważności lub skuteczności wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej wymogu wykazywania celu, dla którego pacjent żąda wskazanych dokumentów. Oznacza to, że udostępnienie dokumentacji medycznej powinno nastąpić bez konieczności uzasadniania żądania pacjenta. Tymczasem, znajdujący się w aktach wykaz, dotyczący rozpatrzonych wniosków o udostępnienie dokumentacji wskazuje na inną praktykę skarżącej, nieznajdującą przy tym oparcia w przepisach prawa.
Zdaniem Sądu I instancji praktyki stosowane przez przychodnię, polegające na udostępnianiu dokumentacji medycznej pacjentowi wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku, należy uznać za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. W celu realizacji przedmiotowego prawa pacjent powinien mieć możliwość złożenia stosownego żądania do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych o udostępnienie dokumentacji medycznej, w wybranej przez siebie formie. Przepisy prawa nie określają bowiem w jaki sposób pacjent może złożyć powyższy wniosek. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, należy uznać, że wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej może zostać złożony w dowolny sposób; w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i osobiście złożyć wskazane podanie, może również taki wniosek złożyć telefonicznie bądź elektronicznie.
W konsekwencji, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczyć sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie dokumentacji jedynie do formy pisemnej. Zarządzenie Prezesa Przychodni z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu udostępniania dokumentacji medycznej stanowiące wewnętrzną regulację, ogranicza pacjentom, ich przedstawicielom ustawowym oraz osobom przez nich upoważnionym możliwość uzyskania dokumentacji medycznej. Zgodnie bowiem z zapisem § 3 ust. 1 ww. zarządzenia: "Wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej składany jest w Recepcji Przychodni zgodnie ze wzorem stanowiącym Załącznik nr 1 do Zarządzenia". Już samo obowiązywanie w podmiocie leczniczym takiej regulacji, sprzecznej z przepisami, stanowi naruszenie praw pacjentów. Ponadto umieszczenie powyższej kwestii w Zarządzeniu Prezesa podmiotu leczniczego świadczy o zorganizowanym działaniu podmiotu mającym na celu naruszenie praw pacjentów.
Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przychodnia Lekarska [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- a) art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 836), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie wprowadza ograniczenia wydania oryginału wyłącznie na wniosek podmiotów wskazanych w art. 27 ust. 3 ustawy, w sytuacji gdy, z literalnego brzmienia przepisu, jak i uzasadnienia projektu zmiany ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, iż oryginał dokumentacji medycznej wydaje się tylko na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a w sytuacjach wyjątkowych, enumeratywnie wyliczonych, innym podmiotom, w tym pacjentowi;
- b) art. 64 ust. 1 in fine ustawy z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nadanie decyzji z dnia 29 grudnia 2016 r., w zakresie pkt 1 -3, rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja ta odpowiada prawu, a co za tym idzie przyjęcie, że znowelizowane brzmienie art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie może mieć wpływu, ani na prawidłowość zaskarżonej decyzji, ani na możliwość jej wykonania, w sytuacji gdy instytucja nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie może być utożsamiana z prawidłowością tej decyzji;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 oraz i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu pomimo, iż Rzecznik Praw Pacjenta nie zebrał i nie rozważył całego dostępnego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało ustaleniem stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym i przyjęciem:
- - stosowania przez skarżącą praktyk polegających na udostępnieniu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, wyłącznie w przypadku ubiegania się o oryginał dokumentacji w celu przedłożenia jej właściwemu organowi,
- - stosowania przez skarżącą praktyk, polegających na zobowiązaniu pacjentów do podania celu, któremu ma służyć wnioskowany oryginały dokumentacji medycznej,
- - stosowania przez skarżącą praktyk, polegających na zobowiązaniu pacjentów do podania celu, któremu ma służyć wnioskowany oryginał dokumentacji medycznej,
- - stosowania przez skarżącą praktyk polegających na udostępnieniu dokumentacji medycznej pacjentowi wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku, mających na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, niepozwalającą na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji.
Na tych podstawach wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w brzmieniu nadanym ustawą z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 836) nie jest zasadny. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Ustawa z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta została ogłoszona 26 kwietnia 2017 r., a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 9 tej ustawy).
Sąd w oparciu o przyjęcie nowych rozwiązań prawnych nie mógł zarzucić naruszenia prawa w rozstrzygnięciu sprawy decyzją z 29 grudnia 2016 r. W sprawach zakończonych decyzją ostateczną przepisy prawa nie mają wpływu na podważenie treści przyjętego rozstrzygnięcia, jego zgodności z prawem. Decyzja administracyjna po wejściu jej do obrotu prawnego przez jej doręczenie w trybie przewidzianym przepisami prawa, obowiązuje w tym obrocie prawnym. Tylko zastosowanie przewidzianego przepisami prawa trybu daje podstawy do jej wyeliminowania. Oznacza to, że zarzuty co do mocy nadania rygoru natychmiastowej wymagalności nie podważa zmiana przepisów prawa. Dotyczy to dostępu do oryginałów dokumentacji medycznej. Dodana w art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta klauzula udostępnienia oryginału pacjentom w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia pacjenta jest klauzulą, która wymaga położenia akcentu na prawo do obrony życia i zdrowia, a zatem rygoryzm w tym zakresie narusza standardy konstytucyjne nie tylko prawa do ochrony życia i zdrowia, ale też prawo do dostępu do dokumentów gromadzonych wobec jednostki, a to obejmuje dokumentację medyczną.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego. Przesądzające znaczenie dla oceny naruszenia zbiorowych praw pacjenta ma, jak zasadnie Sąd przyjął, regulacja przyjęta w Zarządzeniu Prezesa Przychodni z [...] 2015 r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu udostępnienia dokumentacji medycznej oraz akta sprawy, z których wynika stosowanie określonej praktyki. W aktach sprawy jest wykaz danych źródłowych wydanej w oryginale dokumentacji medycznej, w którym w każdym przypadku zawarty jest cel udostępnienia dokumentacji medycznej. Trudno uznać, że podyktowane to było wolą pacjentów, a nie stawianym wymogiem przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Taka dokumentacja dała podstawy do stwierdzenia, że narusza to prawa pacjenta.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku jest pełna argumentacja braku podstaw do zastosowania środków wobec zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.