Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 153/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w R. Kierownik Regionalnego Zespołu Prewencji w K. "[...]" S.A. w P., na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce Nr [...] położonej w R. przy ulicy [...] (w toku postępowania oznaczono jako właściwy numer działki - [...]) podając, że sprawcą zanieczyszczenia jest "A" SA, spółka wykreślona z rejestru handlowego w dniu [...] września 1999 r.
Starosta Powiatu R. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, odrzucił dokonane zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Starosta szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, wskazując na przekształcenia własnościowe po wykreśleniu w dniu [...] września 1999 r. z rejestru handlowego "A" SA, której następcą w wyniku sukcesji uniwersalnej jest "[...]" S.A. W ocenie Starosty istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma również aspekt materialny. Jak wyjaśniono "[...]" S.A. jest spółką o zasięgu ogólnokrajowym, potentatem na rynku paliw, znajduje się w bardzo dobrej kondycji finansowej i jednocześnie ma dobre perspektywy rozwoju na przyszłość. Zarówno sytuacja prawna, jak i materialna "[...]" S.A. jest jasna i ugruntowana, stąd brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony i przyjęcia zgłoszenia. Dodatkowo Starosta podał, że nie zostały spełnione warunki formalne do przyjęcia zgłoszenia, mianowicie w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. należało złożyć całą dokumentację wraz z uzupełnieniami. Spółka miała wystarczająco długi okres czasu na zgromadzenie takiej dokumentacji, skoro skażenie gruntu na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono w lipcu 2000 r. Konkludując stwierdzono, że za odrzuceniem zgłoszenia przemawia również interes społeczny, jako, że w przypadku przyjęcia zgłoszenia obowiązek rekultywacji gruntu spocząłby na Staroście R. ze środków publicznych.
Od decyzji tej odwołanie wniosła "[...]" S.A. w P. kwestionując przede wszystkim pogląd organu pierwszej instancji, iż jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce Nr [...]. Podniesiono, iż nie jest wyjaśniona do końca sprawa następstwa prawnego. Powoływanie się przez organ na inne przesłanki, które spowodowały odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia, przede wszystkim finansowe, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Istniejąca od 2000 r. stacja paliw, na której "[...]" S.A. prowadziła działalność gospodarczą, wykonana była w całkowicie nowej technologii i posiadała wszelkie możliwe zabezpieczenia w stosunku do środowiska gruntowo - wodnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium przywołując treść art. 12 ustawy wprowadzającej zauważyło, że przyjęcie zgłoszenia uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Biorąc to pod uwagę i oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja winna pozostać w obrocie prawnym, a drobne uchybienia "w zakresie interpretacji stosowanych przepisów prawnych" nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Uchybieniem takim było przyjęcie, że nieprzedłożenie przez stronę wyników badań zanieczyszczenia w terminie do 30 czerwca 2004 r. uniemożliwiało organowi zastosowanie art. 50 kpa. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi organ był uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopiero po ich ustaleniu winien był w ramach uznania administracyjnego podjąć decyzję w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia. Odwołująca zaś przedłożyła organowi wyniki badań i zostały one włączone w poczet materiału dowodowego. W istocie istniały warunki do odrzucenia zgłoszenia. Wyjaśniona została sprawa stanu własnościowego działki objętej zgłoszeniem. Organ prawidłowo zinterpretował pojęcie "zanieczyszczenie spowodowane przez inny podmiot" wskazując, że odwołująca się ze względu na sposób przekształcenia jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia i przejęła jego prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "[...]" S.A. w P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając:
- naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do odrzucenia zgłoszenia,
- naruszenie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - Kodeks handlowy poprzez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest następcą prawnym "A" S.A. z zakresu prawa administracyjnego.
Skarżąca wywodziła w uzasadnieniu skargi, że bezspornym jest to, iż przedmiotowy grunt zanieczyszczony został przez "A" S.A., ponieważ tylko ten podmiot w okresie poprzedzającym objęcie go we władanie przez skarżącą Spółkę prowadził na nim działalność gospodarczą polegającą na obrocie paliwami. Istniały zatem warunki do przyjęcia zgłoszenia przez podmiot, niebędący następcą prawnym. Skarżąca kwestionowała pogląd, że jest takim następcą prawnym, skoro samo przejęcie spółki na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów Kodeksu handlowego nie oznaczało automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków, w tym obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Sukcesja uniwersalna w procesie łączenia spółek jako jeden z wyjątków od zasady zakresu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. Konsekwencją wadliwej interpretacji art. 463 § 3 Kodeksu handlowego było przyjęcie, że sukcesja uniwersalna przewidziana w tym przepisie wyłącza możliwość zastosowania art. 12 ust. 1 - 3 ustawy wprowadzającej, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie tej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił wniesioną skargę wyjaśniając, iż w myśl art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 października 2001 r.), na której przed tą datą nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W takim przypadku przepisy art. 102 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nie znajdowały zastosowania. Do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2). Zgodnie z art. 12 ust. 3 powołanej ustawy właściwy starosta uwzględniał zgłoszenie w rejestrze, określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska. Jednakże działając na podstawie ust. 4 tego przepisu, mógł on odrzucić zgłoszenie w drodze decyzji w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy. Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powodowała, iż nie wywierało ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1. Uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalniało zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji, wynikającego z art. 102 Prawa ochrony środowiska.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe zagadnienie jak zauważył Sąd stanowi kwestia, czy skarżąca Spółka dokonująca zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jest innym podmiotem w stosunku do tego, który spowodował to zanieczyszczenie. Ustalenia wymaga więc, czy "[...]" S.A. jest następcą prawnym "A" SA, przede wszystkim zaś czy ewentualne następstwo tego podmiotu obejmuje swoim zakresem również obowiązki w sferze prawa administracyjnego. Zaznaczono więc, że jak wynika z § 1 aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r. uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy "B" S.A., Spółka ta, na podstawie art. 463 pkt 1 kodeksu handlowego połączyła się z "A" S.A. z siedzibą w W. przez przeniesienie całego majątku "A" S.A. na "B" S.A. Ponadto podjęto uchwałę o zmianie firmy (nazwy) spółki na "C" S.A., która następnie w kwietniu 2000 r. zmieniona została na "[...]" S.A. z siedzibą w P. W dniu [...] września 1999 r. nastąpiło wykreślenie z rejestru "A" S.A. z siedzibą w W. Wskazano, iż stosownie do art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego, obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze, połączenie spółek mogło być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną spółkę (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydała akcjonariuszom spółki przejętej. Z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (art. 465 § 3 Kodeksu handlowego). W momencie wykreślenia z rejestru spółki przejętej ustał całkowicie jej byt prawny i połączenie spółek zostało zakończone. Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółki przejętej przeszedł ex lege w drodze sukcesji uniwersalnej na spółkę przejmującą. Przez sukcesję uniwersalną (zwaną też generalną) należy bowiem rozumieć tego rodzaju następstwo prawne, w którym następca wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. Pogląd ten zdaniem Sądu pierwszej instancji prezentowano również na gruncie Kodeksu handlowego w zakresie łączenia się spółek akcyjnych.
Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż "[...]" S.A. jest następcą prawnym "A" S.A., co jak zauważono nie było zasadniczo kwestionowane przez skarżącą Spółkę. W ocenie Sądu pierwszej instancji owe następstwo prawne rozciąga się także na obowiązki z zakresu praw administracyjnego, a w niniejszym przypadku na obowiązki powstałe na gruncie przepisów Prawa ochrony środowiska.
Wyjaśniono, że jak wynika z literalnego brzmienia przywołanego art. 465 § 3 Kodeksu handlowego ustawodawca w przypadku łączenia się spółek nie wprowadził żadnych wyłączeń w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Oznacza to więc, iż przepis ten statuował zasadę następstwa prawnego pod tytułem ogólnym. Zatem sukcesja generalna spółki przejmującej obejmowała swoim zakresem ogół praw i obowiązków, w tym także o charakterze publicznoprawnym.
Ponadto wskazano, iż analogiczne stanowisko zostało wypracowane na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki tego podmiotu. Skutków prawnych tej sukcesji nie ogranicza fakt, iż z punktu widzenia przepisów prawa handlowego formalnie powstała i została zarejestrowana nowa spółka.
Dokonując analizy charakteru prawnego sukcesji uniwersalnej, a w szczególności jej zakresu, zdaniem Sądu należy mieć na uwadze istotę instytucji przekształcenia spółek kapitałowych, która sprowadza się niejako do uproszczenia tego procesu, albowiem ustawodawca umożliwił rozwiązanie jednej spółki bez konieczności prowadzenia jej likwidacji. Jedynym warunkiem tego przekształcenia jest wstąpienie spółki kapitałowej w innej formie organizacyjnej w sytuację prawną spółki poprzedniczki. W ten sposób dochodzi do sukcesji generalnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest jej elementem. Wskazano wprawdzie, iż doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zasadę braku sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, aczkolwiek ustawodawstwo szczegółowe, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego, dopuszcza od tej zasady pewne wyjątki. Taki wyjątek od generalnej zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej stanowił art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, obecnie zaś art. 494 Kodeksu spółek handlowych
Przypomniano, iż zgodnie z art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Przepis ten jak wskazał Sąd odpowiada zatem swoim brzmieniem art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, wobec czego nie można skutecznie wywodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Ponadto zauważono, że w doktrynie powszechnie przyjęto, iż przywołany art. 494 § 1 Kodeks spółek handlowych statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 tego przepisu ze względu na zawarty w nim zwrot "w szczególności" stanowi jedynie przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Skoro zaś sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, czyli zarówno te znane, jak i nieznane spółce, przez to nie istnieje wymóg ich określenia. Ponadto, jeżeli ustawa w jakiś sposób odnosi się do kwestii łączenia się spółek, nie formułując jednocześnie wyraźnego ograniczenia sukcesji, to tym bardziej należy uznać, że taka sukcesja nastąpi na pewno bez ograniczeń.
W świetle przedmiotowych rozważań podniesiono, iż niewątpliwie następstwo prawne, poprzez przeniesienie praw i obowiązków na sukcesora, stanowi zmianę podmiotową. Jednakże zmiana ta nie pozwala jeszcze na przyjęcie, iż skarżąca Spółka jest, w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, "innym podmiotem" niż ten, który spowodował zanieczyszczenie. Właściwa wykładnia tego przepisu wymaga zatem odwołania się do celu, jaki powinien on realizować.
Sąd zatem uznał, iż dokonane przez "[...]" S.A. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi było prawnie nieskuteczne i przede wszystkim na tej podstawie podlegało ono odrzuceniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Kwestią drugorzędną pozostaje natomiast ocena skutków niedołączenia do zgłoszenia wymaganych wyników badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby dokonanych przez inny podmiot, tj. "A" S.A., gdyż wykluczenie możliwości uznania poprzednika prawnego skarżącej Spółki za "inny podmiot" w rozumieniu przywołanego przepisu, czyniło bezprzedmiotowym rozważanie, czy i ewentualnie, w jakim trybie należało dowieść, iż sprawcą zanieczyszczenia powierzchni ziemi była "A" S.A.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł "[...]" S.A. w P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1085, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była uprawniona do złożenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu przez inny podmiot, gdyż nie jest w rozumieniu tego przepisu podmiotem odrębnym od sprawcy zanieczyszczenia zaś stanowisko to było konsekwencją błędnej wykładni art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, oraz
- art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący, jako sukcesor generalny "A" SA, wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku, spowodowane przez ten podmiot,
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a nastąpiło to na skutek przyjęcia błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1.
Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W motywach skargi w szczególności wskazano, że rozstrzygnięcie wydane przez Sąd pierwszej instancji jest efektem błędnej wykładni przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który obowiązywał w dniu 7 września 1999 r., tj. w dacie wykreślenia "A" S.A. z Rejestru Handlowego i przejęcia jej przez "B" S.A. Z przepisu tego wynikało, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wbrew jednak poglądowi Sądu sukcesja uniwersalna, o której mowa w art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie mogła dotyczyć praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, jak również praktyka stosowana pod rządami tego kodeksu. Otóż zgodnie z interpretacją skutków prawnych łączenia się spółek prawa handlowego, prezentowaną przez doktrynę, na którą powołuje się skarżący sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Wyjaśniono, że w komentarzach do kodeksu handlowego oraz piśmiennictwie z tego okresu podkreślano, że przyjęcie poglądu o dopuszczalności automatycznego przejmowania - w procesie łączenia spółek - praw i obowiązków administracyjnoprawnych rodziłoby niepożądane konsekwencje, np. przejmowanie koncesji na prowadzenie działalności, zezwoleń na nabycie nieruchomości. Podkreślano również, że istotą stosunku administracyjnoprawnego jest władcze rozstrzygnięcie właściwego organu i wynikający stąd brak równości stron. Przenoszenie, czy też przejmowanie w drodze czynności cywilnoprawnej obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego wydawało się zatem komentatorom niedopuszczalne z oczywistych względów, chyba że ustawa wyraźnie na to by zezwalała.
Skarżący podniósł, iż interpretowanie przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego w sposób przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pozostaje również w sprzeczności z istotą zmian wprowadzonych przepisami kodeksu spółek handlowych. Dopiero bowiem ta ustawa w sposób wyraźny uregulowała sukcesję praw i obowiązków administracyjnych. Z powyższego płynie wniosek, iż przy łączeniu spółek na gruncie kodeksu handlowego nie dochodziło do sukcesji administracyjno - prawnej.
Skarżący podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej wskazał na rozróżnienie przez ustawodawcę w tym przepisie "podmiotu władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy" od "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby". Przepis ten zdaniem skarżącej jak zauważono zobowiązuje władającego powierzchnią gruntu w dniu wejścia w życie ustawy do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia w trybie tego artykułu, o ile zgłaszający jest "innym podmiotem" niż ten, który spowodował zanieczyszczenie. Sposób zredagowania tego przepisu nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią obowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców tych zanieczyszczeń. Podkreślono, że nawet w przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji uniwersalnej - mamy do czynienia z przejściem praw i obowiązków z jednego podmiotu na drugi, zatem twierdzenie, że w przypadku przejęcia "A" S.A. przez "B" S.A. nie mamy do czynienia z powstaniem "innego podmiotu", o którym mowa w artykule 12 ust. 1 - nie znajduje podstaw prawnych. Zaprezentowaną przez Sąd wykładnię cyt. przepisu, na mocy której skarżący został wykluczony z grona podmiotów uprawnionych do zgłoszenia zanieczyszczenia środowiska przez inny podmiot, zdaniem strony skarżącej należy uznać za błędną.
Rozważając kwestię istnienia bądź braku następstwa prawnego w zakresie stosunków administracyjnoprawnych między skarżącym a "A" S.A., zdaniem skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wziął pod uwagę okoliczności, że wiele nieruchomości, na których "A" S.A. prowadziła działalność gospodarczą polegającą na handlu paliwami - a zatem na gruntach zanieczyszczonych produktami ropopochodnymi została przez tę firmę zbyta na rzecz innych podmiotów jeszcze przed przejęciem "A" S.A. przez "B" S.A. Gdyby zatem przyjąć za trafny pogląd Sądu o istnieniu generalnego następstwa prawnego skarżącego w stosunku do poprzednika prawnego tj. "A" S.A., to w konsekwencji Koncern zobowiązany byłby ponosić do dnia dzisiejszego odpowiedzialność administracyjną za szkody w środowisku wywołane przez tę firmę również w odniesieniu do gruntów obecnie pozostających we władaniu osób trzecich, w tym spółek, które zostały wydzielone z majątku "A" S.A. i sprywatyzowane już dziesięć lat temu. Spółki te nabyły grunty będąc świadome ich stanu i utworzyły w bilansach rezerwy rekultywacyjne.
W świetle powyższych wywodów skarżący nie zgodził się z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdyż prowadziłyby one do zwolnienia tych spółek od odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Skoro bowiem publicznoprawna odpowiedzialność za szkody w środowisku nie ulega przedawnieniu, to właściwy starosta (na wniosek każdego z nabywców nieruchomości wcześniej pozostających we władaniu "A" S.A.) mógłby przeprowadzić rekultywację nieruchomości, a następnie obciążyć skarżącego jej kosztami, zaś podstawą do takiego działania byłby art. 102 ust. 4 pkt 1 lub ust. 5 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Tym samym w ocenie skarżącego w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości.
Naruszenie natomiast powyższych przepisów prawa materialnego w ocenie skarżącego winno spowodować uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przystępując zaś do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.), który stanowi, iż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wprawdzie wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych
Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi on regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Uregulowania w nim zawarte dotyczą sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak mają zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 Prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.
Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Zatem przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wskazany "A" S.A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny "[...]" S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym "[...]" S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Dlatego też w opisanych okolicznościach, skoro przedmiotowe zgłoszenie dokonane przez skarżącą spółkę nie spełniało warunków ustawy, tym samym zasadnie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. je odrzucono.
Również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 465 § 3 kodeksu handlowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem norma ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego był powołany w motywach zaskarżonego wyroku to tylko jako niezbędny do innych rozważań i ustaleń.
Zatem brak usprawiedliwionych zarzutów w zakresie naruszeń prawa materialnego czyni także nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do jego zastosowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.