Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2620/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1310/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) we Włocławku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], Starosta Aleksandrowski uznał za zakończoną rekultywację wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "MICHALIN", zlokalizowanego na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości [...], gmina Waganiec. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej Uogrl) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec braku odwołania decyzja stała się ostateczna.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu a quo podaniem z dnia 28 maja 2014 r. I.S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazała, jako podstawę wniosku przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; K.p.a.) tj. rażące naruszenie prawa, wynikające z faktu, że nie była traktowana jako strona postępowania, a jest właścicielem działki, a także art. 156 § 2, art. 157 § 1, art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że o źródłowej decyzji dowiedziała się przypadkiem od innych urzędów kilka miesięcy po jej wydaniu tj. w drugiej połowie 2012 r. Po tym fakcie, gdy dowiedziała się o sposobie rekultywacji jej gruntu, prowadziła korespondencję ze Starostwem Powiatowym w Aleksandrowie Kujawskim.

Wyjaśniła dalej, że poddzierżawca był potraktowany jako właściciel działki [...] w [...] i sam proponował oraz uzgadniał ze Starostą sposób wykonania rekultywacji jej działki. Przedsiębiorca sposób rekultywacji ograniczył do wyrównania obszaru wokół wyrobiska, złagodzenia i wyprofilowania skarp bocznych. Zignorował całkowicie § 5 pkt 4 i 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) Gminy Waganiec z dnia 24 sierpnia 2009 r., zgodnie z którym "przed rozpoczęciem eksploatacji należy odłożyć warstwę humusu i zdeponować ją w obszarze poza terenem wyrobiskowym kopalni z przeznaczeniem na przyszłą rekultywację. Zdjętą warstwę humusu należy odłożyć w obszarze bezpiecznym (...)". Zignorował również zapisy istniejące w uproszczonej dokumentacji geologicznej, że "Przed przystąpieniem do eksploatacji należy zdjąć nakład gleby. Z obszaru występowania złoża usunąć należy warstwę gleby o kubaturze 16 494 m³ i składować ją na oddzielną hałdę obok odkrywki celem wykorzystania jej do rekultywacji".

Zarzuciła, że ignorowanie jej jako właściciela działki, odnośnie której wydawane były decyzje bez jej uczestnictwa oraz niezgodnie z jej wolą - nie tylko przez poddzierżawcę, ale przede wszystkim przez Starostę doprowadziło jej działkę do stanu nieużywalności.

W toku postępowania skarżąca dodatkowo zarzuciła, że decyzje Starosty dotyczące rekultywacji były wydawane z pominięciem niezbędnych uzgodnień i bez opinii rzeczoznawców odnośnie przywrócenia wartości użytkowych i przyrodniczych gruntu.

Rozpoznając wniosek decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...], SKO we Włocławku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lutego 2012 r., w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywację wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego.

Analizując sprawę pod kątem naruszenia przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Uogrl) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, organ rozpoznający sprawę ustalił, że ww. decyzja Starosty Aleksandrowskiego, mimo argumentów wskazanych we wniosku, nie kwalifikuje się do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności, w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji I.S. jako jego podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona podniosła, że do okoliczności wskazujących na naruszenie prawa należy nieprawidłowe ustalenie przez Starostę stanu faktycznego posiadania wnioskodawcy, ponieważ organ I instancji wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" na proponowaną rekultywację gruntu, do którego podmiot ten nie miał żadnego tytułu prawnego, gdyż nie był dzierżawcą, ani poddzierżawcą działki nr [...] w miejscowości [...], a mimo to organ I instancji uznał wnioskodawcę jako jedyny podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji i decydujący o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu.

W ocenie strony przedmiotowa decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż błędem było uznanie Spółki za właściciela działki, a przy wydawaniu decyzji miało miejsce ograniczenie prawa własności oraz przyznanie statusu strony niewłaściwemu podmiotowi tj. Spółce "[...]", która jako beneficjent koncesji miała jedynie obowiązek wykonania rekultywacji, a nie miała prawa decydowania o przedmiotowej działce. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła kopie umowy dzierżawy i poddzierżawy przedmiotowej działki.

SKO we Włocławku orzekając jako organ II instancji wydało decyzję w dniu [...] września 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

Kolegium nie dopatrzyło się w badanej sprawie odnośnie źródłowej decyzji Starosty Aleksandrowskiego naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałyby o konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stwierdzając, że decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie można przypisać stopnia "rażącego" naruszenia prawa.

SKO we Włocławku podzieliło w tym zakresie argumentację wyrażoną w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując, że z treści decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, iż powołane opinie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, a Starosta nie naruszył przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 Uogrl.

W skardze do WSA w Bydgoszczy I.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września nr [...], zarzucając naruszenie:

1. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji przy braku udziału skarżącej w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa,
2. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że pominięcie słusznego interesu skarżącej polegające na wydaniu decyzji dot. należącego do niej gruntu bez jej udziału nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że decyzja Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a wydanie decyzji bez uwzględnienia jej stanowiska i bez informowania jej o tym fakcie, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zdaniem skarżącej, nie można uznać za akceptowalne postępowania organów polegającego na wydawaniu decyzji dotyczących obywateli bez umożliwienia im zajęcia stanowiska w sprawie.

Z tych samych względów w ocenie skarżącej należy również uznać, że decyzja Starosty narusza art. 7 K.p.a., gdyż organ przy wydawaniu decyzji powinien kierować się nie tylko treścią wniosku, ale również brać pod uwagę interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem skarga została oddalona.

W motywach wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że SKO we Włocławku, rozpoznając sprawę w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, zasadnie przeanalizowało sprawę pod kątem braku wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyło się ich braku. Sąd wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Nie wystarczy stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem należy wykazać, iż decyzja jest dotknięta tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zarzuty skarżącej ewentualnie mogłyby odnieść skutek w zwyczajnym toku postępowania. Żądanie I.S. odnośnie pominięcia jej jako strony postępowania można byłoby rozpoznawać w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest także przesłanek, aby uznać, że decyzja Starosty została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, skoro w myśl art. 20 Uogrl podmiotem zobowiązanym do rekultywacji jest ten podmiot, który spowodował albo ograniczył wartość użytkową gruntów, bez znaczenia jest, kto pozostaje właścicielem zdegradowanych gruntów.

Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – I.S. zaskarżyła w całości ww. orzeczenie, opierając ją na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), tj. naruszeniu przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez "wadliwą ich interpretację".

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa "przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy oraz dokonały właściwej ich oceny, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowego",
2. 2. art. 151 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji "wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nie dokonał ich właściwej oceny", co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

Autor skargi kasacyjnej wpierw zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego i sądowego, stwierdzając, że nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie z wyrokiem oddalającym skargę, wskutek naruszenia tak przepisów prawa procesowego, jak i materialnego (s. 3 skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – przywołując wybrane tezy orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie wymogów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego oraz reguł dokonywania kontroli administracji publicznej przez sąd administracyjny – podniesiono, że sąd pierwszej instancji miał nie zachować standardów kontroli administracji publicznej, gdy idzie o prawidłowe uzasadnienie wyroku, nie podjęto próby oceny czy przepisy, na które powoływało się Kolegium (art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 Uogrl) zostały prawidłowo zastosowane. Odmowa stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji miała być co najmniej przedwczesna.

W motywach skargi kasacyjnej wywodzono, iż nie wiadomo czy wyznaczony kierunek rekultywacji pozostawał w zgodzie z wydaną decyzją środowiskową, koncesją na wydobycie, czy opracowaną dokumentacją geologiczną. Brak ma być w uzasadnieniu decyzji – tak Starosty, jak i Kolegium – odwołania do projektu prac geologicznych. Brak wyjaśnienia tych zagadnień świadczyć ma o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co dowodzi także naruszenia art. 151 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8, 9 i 10 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że co prawda we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powoływała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jednak z jego uzasadnienia wynikało, iż miała na myśli przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co dla Kolegium było oczywiste. Organ ten nie poinformował jednak wnioskodawczyni o występujących trybach weryfikacji decyzji ostatecznych, a na koniec wiedzę tę wykorzystał przeciwko niej wskazując, że przesłanka na którą się powołuje może być oceniana w innym trybie.

Wskazanie kierunku rekultywacji, który z punktu widzenia ochrony środowiska nie może zostać zaakceptowany stanowi naruszenie, które z punktu widzenia społecznego uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Skoro te okoliczności nie stanowiły przedmiotu oceny Kolegium i sądu (pierwszej instancji), to należy uznać, że kwestionowane decyzji, jak i wyrok wydane zostały przedwcześnie, a co za tym idzie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skarżąca kasacyjnie dopatruje się w jednoczesnym orzekaniu o prawidłowości decyzji wyznaczającej kierunek rekultywacji, jak i decyzji uznającej rekultywację za zakończoną. W sprawie powinno dojść do zawieszenia postępowania, brak takiego działania strona odbiera jako naruszenie art. 8 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 K.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej, po przesądzeniu, że został on złożony przez podmiot legitymowany, przechodzi do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego powinno nastąpić badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jest zatem odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym, w toku którego dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty.

Organ, przed którym uruchomiony został tryb nadzwyczajny orzeka bowiem jako organ kasacyjny. Tym samym w podjętej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o kwestiach dotyczących meritum sprawy (szerzej zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 651-652, i powołane tam orzecznictwo). Tryb nadzwyczajny nie może być zatem traktowany jako instrument prowadzący do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.

B. Pomimo formalnego oparcia skargi kasacyjnej zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), jak i przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), tych drugich w petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może zająć stanowiska wobec formalnie wyrażonej podstawy kasacyjnej, która nie została wypełniona treścią. Tym samym jako nieskuteczny musi być uznany zarzut naruszenia przepisu art. 151 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak oceny przez sąd pierwszej instancji "czy przepisy prawa materialnego, na które powoływało się Kolegium (art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 5 Uogrl) zostały prawidłowo zastosowane". Wypadnie przypomnieć, że podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w postaci "niewłaściwego zastosowania" (art. 174 pkt 1 Ppsa) nie użyto w przedmiotowej sprawie. Podobnie ocenić należy, jako wymykające się oceny Sądu wątki w skardze kasacyjnej odnoszące się do decyzji w sprawie kierunków rekultywacji i zagospodarowania gruntów (s. 5-6 skargi kasacyjnej).

W sprawie, w której zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok II SA/Bd 1310/14 przedmiotem kontroli pozostawały decyzje SKO we Włocławku wydane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczące uznania rekultywacji za zakończoną, nie zaś decyzji odnośnie kierunku rekultywacji.

C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione przez skarżącą w ramach podstaw kasacyjnych nie podważają w sposób skuteczny dokonanej przez sąd I instancji oceny legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie. Argumentacja powołanych przez pełnomocnika skarżącej w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa a także art. 151 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, dotyczyła przede wszystkim błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz dokonania ich niewłaściwej oceny.

D. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

E. Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy nie naruszył także przepisu art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Doszłoby do naruszenia cyt. przepisu, gdyby sąd wojewódzki nie zastosował "środka określonego w ustawie", a tak przecież nie było.

F. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zdaje się sprowadzać powyższy zarzut kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby WSA w Bydgoszczy miał nie wyjaśnić motywów wydanego przez siebie wyroku. Dodać wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

G. Zdaniem Sądu prawidłowo sąd wojewódzki nie dopatrzył się w działaniu orzekających w sprawie organów naruszeń przepisów procesowych odnośnie obowiązku wyjaśnienia sprawy. Z przywołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów wynika, że do obowiązków organów administracji publicznej w toku postępowania organy administracji publicznej, oprócz stania na straży praworządności, należy z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).

H. Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało więc ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, a więc czy decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. Starosty Aleksandrowskiego została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, opartej na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżąca powołuje się wyłącznie na przesłankę "rażącego naruszenia prawa", a jej spełnienie - przy wydawaniu decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. – upatruje poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Starostwo Powiatowe stanu faktycznego posiadania wnioskodawcy, ponieważ organ I instancji wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" na proponowaną rekultywację gruntu, do którego podmiot ten nie miał żadnego tytułu prawnego, gdyż nie był dzierżawcą, ani poddzierżawcą działki nr [...] w miejscowości [...], a mimo to organ I instancji uznał wnioskodawcę jako jedyny podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji i decydujący o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza tym skarżąca wskazała jeszcze na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że istnienie - określonych w art. 156 § 1 K.p.a. - przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. było objęte oceną organu administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co jak trafnie zauważyło Kolegium wynika z uzasadnienia tej decyzji. W efekcie tej oceny doszło do podjęcia rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Za sądem pierwszej instancji stwierdzić należy, że organ administracji publicznej, który orzekał w niniejszej sprawie jako organ kasacyjny, słusznie uznał, iż decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie zaistniała bowiem jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu Dokonana przez organ ocena tej decyzji pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności była zatem prawidłowa. Tym samym również i decyzji SKO we Włocławku z dnia [...] września 2014 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

I. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena stanu prawnego ustalonego przez organy jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji z pominięciem jednej ze stron nie jest przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności; jest to podstawa do wznowienia postępowania, a więc do wszczęcia odrębnego (od trybu stwierdzenia nieważności) trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym zasadnie przyjęło SKO we Włocławku odmawiając z tej przyczyny stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki wskazywanej przez skarżącą byłoby rażącym naruszeniem prawa przez Kolegium.

Powoływane natomiast w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącej twierdzenia, że z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynikało, iż miała ona na myśli przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. są bezzasadne. Wskazać należy bowiem, że we wniosku z dnia 28 maja 2014 r. skarżąca wnosiła o "unieważnienie" decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. co już samo przez się przesądza o faktycznym zamiarze osoby wnoszącej pismo. Także wyjaśnienia skarżącej zawarte we wniosku jak i jego podstawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie pozostawiają żadnych wątpliwości co było przedmiotem wniosku. Pomimo tego na marginesie wskazać należy, że organ administracyjny nie ma obowiązku domyślania się, czy też poszukiwania innych intencji strony, niż to wynika z treści i podstawy prawnej pisma.

J. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W takiej sytuacji jedyną dopuszczalną drogą do usunięcia uchybień, które mogły stać się podstawą wydania wadliwej decyzji było żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym. Niewyczerpanie tego trybu nie daje podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym podmiot ten nie uczestniczył, mimo że mógł mieć do tego prawo. Nawet niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem wyłącznie podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją umożliwiającą eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40).

Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, C.H. Beck 2000 r., s. 643). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 157/11, LEX nr 1120605). Rzeczywisty stan sprawy, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wypełnia przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Przesłanki te nie dają podstaw do stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 K.p.a. Wyliczenie to jest zamknięte i nie daje podstaw do rozszerzania na inne rodzaje naruszenia przepisów prawa.

K. Trafnie w skardze kasacyjnej przywołano tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 514/11, LEX nr 1216741. odnośnie obowiązków organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyroku tym stwierdzono, że "w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności".

Nadto wywiedziono, że "Nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana". Podzielając to stanowisko przyjdzie uznać, iż prawidłowo zatem uznał sąd pierwszej instancji, że SKO we Włocławku rozpoznając sprawę w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, zasadnie przeanalizowało sprawę pod kątem braku wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyło się ich braku. Niesporne jest, że źródłowa decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 5 ust. 1 Uogrl), poprzedzona została opiniami odpowiednich organów współdziałających (art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 Uogrl), skierowano ją do podmiotu mogącego być adresatem decyzji wydawanej w sprawie rekultywacji gruntów.

Ustalenia faktyczne istotne dla podjęcia decyzji stwierdzającej zakończenie rekultywacji zostały poczynione, a materiał zgromadzony w aktach rozpatrzony. Kwestie podnoszone przez stronę dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych, o ile mogłyby stanowić podstawę odwołania w toku instancji, to nie były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym sąd wojewódzki słusznie uznał, że nie sposób dopatrzeć się w źródłowej decyzji wady ciężkiej z art. 156 § 1 K.p.a.

L. Zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odnoszącego się do jednej z przesłanek tzw. obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego Sąd nie podziela. SKO we Włocławku prowadziło odrębne postępowania nieważnościowe względem decyzji Starosty Aleksandrowskiego: z dnia [...] listopada 2011 r. o kierunku i sposobie rekultywacji gruntów oraz z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania – a tak zdaje się to wynikać z argumentacji skargi kasacyjnej – jakoby postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. Umyka uwadze stawiającemu zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., że w cyt. przepisie nakazującym organowi zawiesić postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" posłużono się sformułowaniem "inny organ lub sąd" Oba postępowanie nieważnościowe prowadziło to samo SKO we Włocławku, zatem już chociażby z tej przyczyny stosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należałoby wykluczyć. W tym aspekcie pozbawione jest doniosłości prawnej podnoszenie przy tej okazji zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. (zasady zaufania uczestników procesu do organów władzy publicznej).

M. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. określający obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. Zarzutu tego bliżej w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono.

N. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.