Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 354/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w N. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 26 stycznia 2017 r. nr... w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdaniem Prokuratora, z treści przedłożonej przez Radę Gminy C. dokumentacji nie wynika, aby w postępowaniu w przedmiocie przygotowania projektu uchwały o zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów zapewniono udział społeczeństwa w trybie przewidzianym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności, aby podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, jak też sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania.
Niezapewnienie zaś społeczeństwu udziału w ochronie środowiska, to jest w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie projektu przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, wbrew wymogom art. 83f ust. 1b ustawy o ochronie przyrody, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały.
W ocenie Sądu najistotniejszym wymogiem, gwarantującym zachowanie udziału społeczeństwa w danej procedurze, jest prawidłowe poinformowanie jak najszerszego kręgu osób o tym, jaki projekt jest procedowany, gdzie można zapoznać się z jego treścią oraz w jaki sposób i w jakim terminie należy zgłosić swoje uwagi. Jest bowiem oczywistym, że w sytuacji, gdy obywatele lokalnej społeczności nie mają takiej możliwości, nie ma mowy o zapewnieniu im możliwości zabrania głosu i wypowiedzenia się na temat projektu. Jest to kluczowa część każdej procedury zawierającej wymóg zachowania udziału społeczeństwa.
Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się odpis obwieszczenia Wójta Gminy C. z dnia 2 stycznia 2017 r., w którym informuje on:
1/ o przystąpieniu do prac nad projektem uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oraz o przeprowadzeniu konsultacji społecznych tego projektu;
2/ o tym, co jest przedmiotem projektowanej uchwały;
3/ gdzie i w jakich godzinach był dostępny do wglądu projekt uchwały;
4/ gdzie, w jaki sposób i w jakim terminie można było kierować uwagi i wnioski do projektu uchwały (termin – od 2 stycznia 2017 r. do 23 stycznia 2017 r.);
5/ że każdy ma prawo do składania uwag i wniosków;
6/ jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia uwag;
7/ że wnioski i uwagi złożone po terminie pozostawione będą bez rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu, wskazane obwieszczenie swym zakresem w pełni odpowiadało wymogom z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej "ustawa") i zawierało wszystkie niezbędne informacje konieczne do umożliwienia mieszkańcom zabrania głosu. Było ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy C. od 2 stycznia 2017 r. do 24 stycznia 2017 r. Nadto ogłoszenie zostało zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy C. Wymienione sposoby opublikowania obwieszczenia wyczerpują w ocenie Sądu przesłankę podania informacji wymaganych przepisem art. 39 ust. 1 ustawy – do publicznej wiadomości.
Zgodnie z art. 42 ustawy, w dalszej kolejności organ winien rozpatrzeć uwagi i wnioski oraz dołączyć do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informację o udziale społeczeństwa i o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie rozpatrzone uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Sąd zaznaczył, że, jak wynika z treści akt administracyjnych, a zwłaszcza z pisma Wójta Gminy C. do organu nadzoru, nie miała miejsca w omawianej procedurze faza rozpoznawania wniosków i uwag, gdyż żadne wnioski i uwagi nie wpłynęły. Siłą rzeczy nie zostało także sporządzone uzasadnienie zawierające informacje o tym, w jaki sposób rozpatrzono te uwagi. Po fazie uwzględnienia i/lub braku uwzględnienia uwag i wniosków, zgodnie z art. 43 pkt 1 ustawy, organ winien podać do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu, możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz z uzasadnieniem co do sposobu rozpatrzenia uwag i wniosków.
Sąd zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby organ to uczynił, zwłaszcza że w dniu 26 stycznia 2017 r. nastąpiło uchwalenie przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu, ratio legis tego przepisu jest takie, aby w przypadku, gdy nastąpiły zmiany w projekcie wywołane uwzględnieniem uwag, obywatele mogli się z nimi zapoznać, skoro przedmiotem pierwotnego wyłożenia był projekt uchwały przed zmianami. Z kolei gdy część lub całość uwag i wniosków nie została uwzględniona – aby obywatele zostali poinformowani o przyczynach takiego stanowiska projektodawcy uchwały. Wymaga tego transparentność procedowania organów gminy przy podejmowaniu tego typu istotnych uchwał, będących aktami prawa miejscowego. Jeśli bowiem ktokolwiek zgłosił uwagi – zarówno on, jak i inni obywatele mają prawo wiedzieć, czy i jak zostały one rozpatrzone. W sytuacji natomiast, jak w niniejszej sprawie, czyli gdy nie zgłoszono uwag i wniosków i organ nie prowadził procedury ich rozpatrzenia i ewentualnie zmiany projektu, podanie do publicznej wiadomości przyjęcia dokumentu i umożliwienia zapoznania się z nim w kształcie takim, jaki był już przedmiotem obwieszczenia i podania do publicznej wiadomości – byłoby w istocie powtórzeniem tej samej czynności, która już miała miejsce, z tą różnicą, że bez możliwości składania uwag i wniosków.
Sąd uznał, że należy zatem zastanowić się, czy zaniechanie tego jest istotnym naruszeniem procedury związanej z zapewnieniem udziału społeczeństwa w uchwaleniu uchwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji, należy mieć tutaj na względzie to, co jest sensem omawianego odesłania do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, mianowicie to, aby w społecznie ważnych kwestiach, w tym przypadku związanych z ochroną środowiska przyrodniczego, obywatele mogli zabierać głos i mieć wpływ na kształt lokalnego prawodawstwa w tym zakresie. Ustawodawca przez odesłanie w art. 83f ust. 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) do przepisów wymienionej ustawy, mając to na względzie, położył nacisk na realną możliwość zapewnienia takiego wpływu.
Dlatego też, zdaniem Sądu, kluczowe i najistotniejsze było prawidłowe poinformowanie społeczeństwa lokalnego o przystąpieniu do procedury uchwalania aktu prawa miejscowego, wraz z zapewnieniem realnej możliwości zapoznania się z projektem i zgłoszenia uwag i wniosków. Sąd uznał, że po zbadaniu sposobu procedowania organu nie ulega wątpliwości, że te wymogi zostały zachowane, a udział społeczeństwa umożliwiony. Sugestie skargi, że brak zgłoszenia uwag i wniosków wskazuje na brak zachowania powyższego trybu, nie mogą być brane pod uwagę. Sąd administracyjny opiera się bowiem na treści akt sprawy. Jeśli z akt tych wynika, że było podane do publicznej wiadomości obwieszczenie o określonej treści, to Sąd administracyjny nie ma powodu kwestionować tej okoliczności.
Natomiast skoro żadne uwagi i wnioski nie zostały zgłoszone, to w ocenie Sądu brak poinformowania społeczeństwa o przyjęciu dokumentu w kształcie, który był taki sam jak przy pierwotnym wyłożeniu, nie naruszał w żaden sposób jakiegokolwiek uprawnienia obywateli. Zamiast publicznego powiadomienia o przyjęciu projektu, takiego samego jak uprzednio wyłożony, uchwała o treści wyłożonego projektu ukazała się na skutek publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co umożliwiło tak czy inaczej zapoznanie się z jej treścią. W ocenie Sądu, brak podania do publicznej wiadomości przyjęcia projektu, wobec faktu, że na skutek braku złożenia uwag i wniosków projekt ten byłby taki sam jak uprzednio wyłożony, nie naruszał wymogów proceduralnych zapewnienia udziału społeczeństwa w uchwaleniu aktu.
Nadto Sąd wskazał, że trzeba mieć na względzie, że wskazana procedura nie jest stricte procedurą uchwalenia aktu prawa miejscowego, ale że wymogi proceduralne jego uchwalenia sformułowane w ustawy o ochronie przyrody. odsyłały do ustawy z dnia 3 października 2008 r. celem zapewnienia udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Skoro zatem tryb ten został zachowany w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że zapewniono realnie udział społeczeństwa, to nie można mówić o naruszeniu procedury uchwalenia omawianego aktu prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, istotne naruszenie prawa materialnego, a to naruszenie art. 83f ust. 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 17 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134) w związku z art. 43 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405), przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że pomimo to że nie zostało sporządzone uzasadnienie zawierające informację o tym, w jaki sposób rozpatrzono uwagi i wnioski oraz że organ nie podał do publicznej wiadomości informacji o przyjęciu dokumentu, możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz z uzasadnieniem, co do sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków, to zostały zachowane wymogi gwarantujące zachowanie udziału społeczeństwa w danej procedurze, przez co nie można mówić o naruszeniu procedury uchwalenia omawianego aktu prawa miejscowego, podczas gdy za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenie prawa jak między innymi naruszenie procedury podjęcia uchwały, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w całości, względnie stwierdzenie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie istotnego naruszenia prawa materialnego. Zarzucono naruszenie art. 83f ust. 1b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w związku z art. 43 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko. Artykuł 83f ust. 1b ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2249), stanowił, że "W postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu uchwały, o której mowa w ust. 1a, zapewnia się możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko".
Do procedury sporządzenia projektu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w przedmiocie określenia wyłączenia stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustanawiającego regułę uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, wprowadzono wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa. Do spełnienia tego wymogu art. 83f ust. 1b ustawy o ochronie przyrody odesłał do zasad i trybu udziału społeczeństwa unormowanego w powołanej ustawie z 3 października 2008 r. Zasady i tryb udziału społeczeństwa reguluje Rozdział 3 "Udział społeczeństwa w opracowaniu dokumentów" powołanej ustawy z 3 października 2008 r., nakładając na właściwy organ opracowujący projekt, bez zbędnej zwłoki, podanie do publicznej wiadomości informacji: – o opracowaniu projektu aktu prawa miejscowego w sprawie odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów; – miejscu wyłożenia projektu; – możliwości składania uwag i wniosków, sposobu, miejsca ich składania oraz wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania (art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z 3 października 2008 r.).
Organ opracowujący projekt obowiązany jest rozpatrzyć uwagi i wnioski oraz dołączyć do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione (art. 42 powołanej ustawy z 3 października 2008 r.). Organ opracowujący projekt aktu prawa miejscowego wymagający udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o jego przyjęciu i możliwości zapoznania się z jego treścią wraz z uzasadnieniem zawierającym informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 43 pkt 1 powołanej ustawy z 3 października 2008 r.).
Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Artykuł 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje rodzaj środka prawnego stosowanego przez sąd administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa ustanawiając w takim przypadku sankcję stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Ustanawiając restrykcyjną sankcję nieważności aktu prawa miejscowego nie określa rodzaju naruszenia prawa, które daje podstawy do jej zastosowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do wyprowadzenia podstaw nieważności nie stosuje się art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą do wyprowadzenia rodzaju naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granice wyłączające stwierdzenie nieważności wyznacza art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W razie nieistotnego naruszenie prawa nie stwierdza się nieważności uchwały. Sąd Administracyjny nie jest związany regulacją art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, ale daje to wzór stopnia naruszenia prawa, który nie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Uchwała organu gminy jest niezgodna z prawem, jeżeli zostało naruszone prawo w zakresie właściwości organu, braku podstawy podjęcia uchwały, sprzeczności treści uchwały z przepisem prawa dającego podstawę do jej podjęcia przez wadliwą wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały, naruszenie wymogów publikacji. Akty prawa miejscowego podejmowane są z zachowaniem procedury, na którą składa się też procedura opracowania projektu dla aktu prawa miejscowego. Taki element procedury opracowania projektu aktu prawa miejscowego regulował art. 83f ust. 1b ustawy o ochronie przyrody. Zachowanie tej procedury stanowi przesłankę zgodności z prawem aktu prawa miejscowego.
Dla oceny zachowania procedury stanowiącej przesłankę zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest uwzględnienie stopnia naruszenia od istotnego do nieistotnego. Sąd zatem obowiązany jest ustalić czy doszło do naruszenia przepisów procedury przygotowania i podjęcia aktu prawa miejscowego.
W sprawie wymagało ustalenia czy doszło do naruszenia procedury przygotowania aktu prawa miejscowego, poprzez naruszenie wymogu udziału społeczeństwa. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie dokonał ustaleń co do zachowania w tym zakresie wymogów procedury udziału społeczeństwa. W art. 42 pkt 2 w powołanej ustawy z 3 października 2008 r. wprost stanowi o dołączeniu do projektu aktu prawa miejscowego uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W razie gdy w sprawie nie zostały zgłoszone uwagi wnioski nie można wyprowadzić jako wymogu przesądzającego zgodność z przepisami prawa aktu prawa miejscowego, podania do publicznej informacji uzasadnienia w przedmiocie uwzględnienia uwag i wniosków. Ponowne podanie do publicznej wiadomości projektu aktu prawa miejscowego będzie przesądzało o zachowaniu wymogu procedury, w razie wprowadzenia zmiany w wyniku uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa.
Rozpoznając sprawę Sąd zasadnie nie wywiódł naruszenie prawa materialnego, w którym zostały ustanowione elementy materialne i procesowe udziału społeczeństwa w podjęciu aktu prawa miejscowego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.