Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2627/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., II SA/Łd 327/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Y sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] ([...]). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wymienionym wyżej postanowieniem Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w K., uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2013 r., [...], natomiast sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wymienione wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. (k. 34 akt administracyjnych) X sp. z o.o. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. Decyzja tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Y sp. z o.o. pozwolenia na budowę hotelu na nieruchomości położonej w L. przy [...], działka [...] i część działki [...] i [...] w obrębie [...].

Wniosek o wznowienie został nadany w Urzędzie Pocztowym dnia 16 kwietnia 2013 r. i wpłynął do organu 20 kwietnia 2013 r. Dotyczył on przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W treści samego wniosku znalazła się informacja, iż pełnomocnik X sp. z o.o. już "przed dniem 16 marca 2013 r." w trakcie badania akt sprawy w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi stwierdził, że przez teren działki przeznaczonej pod hotel przy [...] w L., objętej pozwoleniem na budowę, przebiega droga przeciwpożarowa prowadząca do budynku znajdującego się na działce [...] przy ul. [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym X sp. z o.o.

Wezwaniem z dnia 27 maja 2013 r. Prezydent wezwał X sp. z o.o. do:

1. – sprecyzowania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji objętej wznowieniem, nie znanych Prezydentowi oraz
2. – podania daty, kiedy wnioskodawca powziął o nich informację.

W aktach przy wezwaniu zamieszczono notatkę służbową pracowników organu (S. F., W. C. i Z. P.), że przed dniem 9 kwietnia 2013 r. przedstawiciele "nowego właściciela działki nr [...]" (X sp. z o.o. – uw. NSA) zapoznali się z dokumentacją projektową dotyczącą pozwolenia na budowę hotelu przy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] oraz, że osoby te wykonały fotokopie niektórych rysunków, w tym projektu zagospodarowania terenu. Osobno inspektor S. F. oświadczyła, że data wizyty przedstawicieli X sp. z o.o. została wskazana nieprecyzyjnie z uwagi na brak w aktach informacji o zaistniałej sytuacji. Niemniej jednak pracownik organu wskazała, że po wizycie kontakt z nią podjęła S. S. z Kancelarii Adwokackiej adwokat K. K. W korespondencji e-mail z dnia 9 kwietnia 2013 r. osoba ta powołała się na wcześniejszą wizytę. S. F. zaznaczyła, że pierwszego e-maila wysłano do S. S. w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Odpowiadając na wezwanie Prezydenta pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. adwokat K. K. reprezentująca X sp. z o.o. wyjaśniła, że wnioskodawca powziął informację o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach w trakcie badania przez pełnomocnika wnioskodawcy akt w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi. W trakcie tych czynności okazało się, że przez teren działki Y sp. z o.o., objętej pozwoleniem na budowę (to jest działkę [...] – uw. NSA) przebiega od wielu lat droga przeciwpożarowa prowadząca bezpośrednio do działki X sp. z o.o. (to jest działki [...] – uw. NSA). Adwokata K. K. wyjaśniła, że X sp. z o.o. nigdy wcześniej o tym nie miała o tym informacji, jak również nie wynikało to z żadnej dokumentacji przeciwpożarowej od poprzedniego właściciela nieruchomości.

Adwokat K. K. wskazała też, że Prezydent w dniu wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] nie wiedział o istnieniu drogi przeciwpożarowej przechodzącej przez teren działki nim objętej (to jest działki [...] – uw. NSA). W pozwoleniu na budowę droga ta nie została w żaden sposób uwzględniona ani zaznaczona.

W końcowej części pisma z dnia 13 czerwca 2013 r. adwokata K. K. dodała, że informację o opisanych nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach X sp. z o.o. powzięła 16 kwietnia 2013 r., kiedy pełnomocnik spółki udała się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi w celu zbadania aktualnej sytuacji związanej z uzyskanym przez Y sp. z o.o. pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Prezydent – na podstawie art. 149 § 3, art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") – odmówił X sp. z o.o. wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...].

W uzasadnieniu postanowienia Prezydent przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie – wskazując na art. 148 § 1 K.p.a. – zauważył, że w oparciu o notatki służbowe pracowników organu oraz wydruki e-maili z dnia 9 kwietnia 2013 r. S. F. do reprezentującej X sp. z o.o. S. S. można wyprowadzić wniosek, iż spółka wnioskująca o wznowienie postępowania dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia przed dniem 16 kwietnia 2013 r. Taką ocenę sprawy potwierdza także treść samego wniosku, gdzie wskazano, że przedstawiciel X sp. z o.o. zapoznał się z aktami sprawy pozwolenia na budowę "przed 16 kwietnia 2013 r.".

Prezydent doszedł zatem do przekonania, że spółka wnioskująca o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] uchybiła terminowi z art. 148 § 1 K.p.a. Dowiedziała się bowiem o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania przed 16 kwietnia 2013 r., natomiast wniosek o wznowienie złożono dopiero dnia 16 maja 2013 r., to jest z naruszeniem miesięcznego terminu.

Ubocznie organ zasygnalizował, że kwestia drogi pożarowej do działki wnioskodawcy była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Kwestia ta była bowiem przedmiotem odwołania spółki Z sp. z o.o. – poprzedniego użytkownika wieczystego działki [...] od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]. Rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odniosło się do tej kwestii w decyzji z dnia [...] października 2011 r., [...], a obie wymienione decyzje znalazły się w aktach sprawy pozwolenia na budowę

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., [...] X sp. z o.o. zarzuciła organowi nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych istniejących w chwili orzekania. Okoliczności te dotyczą drogi pożarowej do działki [...], której Spółka jest użytkownikiem wieczystym. Według pełnomocnika Spółki błędne jest stanowisko organu o niedochowaniu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a to z tego względu, że o możliwości istnienia drogi przeciwpożarowej na przedmiotowym gruncie pełnomocnik wnioskodawcy dowiedział się w dniu 16 kwietnia 2013 r. i od tej daty należało liczyć jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przed tą datą żadne dowody zebrane zarówno w sprawie dotyczącej warunków zabudowy jak i pozwolenia na budowę nie wskazywały w żaden sposób na fakt posiadania przez wnioskodawcę wiedzy na temat nowych okoliczności nieznanych dotąd organom, a dotyczących drogi pożarowej. Jednocześnie pełnomocnik zaprzeczył jakoby wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania powziął przed dniem 16 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 148 § 1 K.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca wskazał jako podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który jest przesłanką wznowienia, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wojewoda stwierdził następnie, że dla przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., za wyjątkiem pkt 4 K.p.a., pierwsza faza postępowania sprowadza się do oceny, czy został dochowany termin do wniesienia wniosku, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę oraz czy we wniosku wykazano podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., bądź w art. 145a K.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania, jednak organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawca nie dochował terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Wojewoda podkreślił, że organ ma obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności, które zmierzają do zebrania wszystkich dostępnych materiałów oraz ma prawo i obowiązek żądać od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 148 § 1 K.p.a. wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach, a nie dzień, w którym miała taką możliwość.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się notatka spisana przez przedstawiciela pełnomocnika wnioskującego - S. S., iż zapoznała się z aktami sprawy w dniu 16 kwietnia 2013 r. W dniu przeglądania akt sprawy została zatem jedynie stworzona możliwość powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach, które stanowią przyczynę wznowienia, ale nie dowodzi to, że strona z tej możliwości skorzystała. Zatem należało wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dowodu lub złożenia oświadczenia na tę okoliczność. Zdaniem Wojewody Prezydent ograniczył się do wezwania wnioskodawcy na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. do określenia daty w jakiej dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia bez umożliwienia złożenia oświadczenia na tę okoliczność. Data wskazywana przez stronę jest datą zapoznania się z dokumentacją i nie może stanowić przesłanki badania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewoda przyznał, że po stronie zainteresowanego leży udowodnienie terminu, o którym mowa, jednak organ jak najbardziej precyzyjnie i za pomocą wszelkich przewidzianych prawem środków powinien przyczynić się do jego bezspornego określenia. Według Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowody nie potwierdza faktu, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uchybienia terminu. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści e-maili pomiędzy inspektorem prowadzącym a przedstawicielką pełnomocnika wnioskującej nie dyskredytują daty wskazanej przez tą ostatnią osobę.

Zdaniem Wojewody powyższe pozwala na stwierdzenie, że Prezydent naruszył art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a., art. 8 i art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W skardze Y Polska sp. z o.o. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. – art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie, że X sp. z o.o. jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., legitymowaną do złożenia podania o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej Spółce oraz błędne uznanie, iż został zachowany 1-miesięczny termin do złożenia podania w rozumieniu art. 148 § 1 K.p.a.;
2. – art. 136 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania;
3. – art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżone postanowienie oraz faktów, które uznał za udowodnione.

Wobec sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Zdaniem Y sp. z o.o. X sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, którego budowę realizować ma Y. Nie ma zatem wątpliwości, iż X sp. z o.o. nie oparła podania o wznowienie postępowania na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego, dającym jej przymiot strony.

Ponadto, we wniosku o wznowienie postępowania i dalszych czynnościach błędnie dowodzono faktu powzięcia wiadomości przez pełnomocnika X sp. z o.o., a nie przez samą Spółkę, bowiem skuteczne jest "dowiedzenie się" wcześniejsze, tj. przez Spółkę. Co więcej, sama wnioskodawczyni we wniosku o wznowienie postępowania potwierdziła uzyskanie wiedzy o okoliczności stanowiącej - jej zdaniem - podstawę wznowienia postępowania przed dniem 16 kwietnia 2013 r. Późniejsza próba uprawdopodobniania, a nie dowodzenia, iż termin został jednak zachowany i polemika z własnym stanowiskiem powinny być ocenione negatywnie i skutkować nieuwzględnieniem wniosku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. strona skarżąca wskazała, iż fakt, czy wnioskująca posiada przymiot strony nie został objęty przez organ odwoławczy dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., II SA/Łd 327/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] ([...]). Na wstępie stwierdził, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd – po przedstawieniu treści relewantnych przepisów stanowiących podstawy rozstrzygnięć organów – wyjaśnił, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie spoczywa na organach obu instancji.

Sąd wskazał dalej, że w rozpoznawanej sprawie Spółka X reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem wnioskowała o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. Jako podstawę prawną wznowienia strona powołała przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tą nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nieznaną organowi orzekającemu miał być fakt, że przez teren działki przeznaczonej pod hotel przy [...] w L. przebiega droga przeciwpożarowa prowadząca do budynku znajdującego się na działce X sp. z o.o. przy ul. [...].

Sąd podkreślił, że wspomniany wniosek został nadany pod adresem organu za pośrednictwem poczty w dniu 16 maja 2013 r., zaś w jego treści pełnomocnik Spółki stwierdził jednoznacznie, że "przed dniem 16 kwietnia bieżącego roku pełnomocnik X Sp. z o.o. z siedzibą w K. w celu zbadania aktualnej sytuacji dojazdu między innymi pożarowego do planowanej inwestycji opisanej w kwestionowanym pozwoleniu na budowę – zapoznał się z dokumentacją i aktami sprawy w Urzędzie Miasta Łodzi w Wydziale Architektury i Urbanistyki. W wyniku analizy akt sprawy stwierdzono, iż organ udzielający pozwolenia budowlanego pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji, a zostały pominięte przez organ z przyczyn nie znanych wnioskodawcy. W trakcie badania akt okazało się bowiem, że przez teren działki przeznaczonej pod inwestycję (hotel), zlokalizowanej przy [...], objętej w/w pozwoleniem na budowę przebiega droga przeciwpożarowa prowadząca do budynku znajdującego się na działce wnioskodawcy nr [...], przy ul. [...]".

Sąd dalej wskazał, że z tak zaprezentowanego stanowiska co do określenia terminu dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania pełnomocnik wnioskodawcy wycofał się udzielając odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 27 maja 2013 r., podnosząc tym razem w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r., że "wnioskodawca powziął informacje o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych i dowodach w dniu 16 kwietnia 2013 r., kiedy to pełnomocnik wnioskodawcy udał się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi, w celu zbadania aktualnej sytuacji związanej z uzyskanym Y Sp. z o.o. prawomocnym, pozwoleniem na budowę".

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono następnie, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się potwierdzenie z dnia 16 kwietnia 2013 r. o zapoznaniu się z aktami sprawy [...] (sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę) przez aplikanta adwokackiego S. S. w imieniu mecenas K. K. Sąd skonfrontował jednak ten dokument z treścią załączonych doń dwóch notatek służbowych z dnia 9 kwietnia 2013 r. oraz treścią korespondencji elektronicznej prowadzonej pomiędzy pracownikiem organu a pełnomocnikiem wnioskodawcy. Jedna z notatek została sporządzona i podpisana przez osobę prowadzącą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inspektor S. F. oraz inspektorów W. C. i Z. P. Wynika z niej, że przed dniem 9 kwietnia 2013 r. przedstawiciele nowego właściciela działki [...] przy ul. [...] zapoznali się z dokumentację projektową dotyczącą pozwolenia na budowę hotelu przy [...] i sporządzili fotokopię niektórych rysunków, w tym projekt zagospodarowania terenu.

Z kolei drugą notatkę sporządziła inspektor S. F., wskazując iż powyższa data określona jest nieprecyzyjnie ze względu na brak w aktach informacji o zaistniałej sytuacji. Po wspomnianej wizycie kontakt z osobą sporządzającą notatkę nawiązała S. S. z Kancelarii Adwokackiej K. K., która powołując się na tą wizytę poprosiła o informacje oraz skan decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszy email został wysłany do S. S. w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Wskazując na powyższe okoliczności Sąd doszedł do konkluzji, że wnioskująca o wznowienie X sp. z o.o. uchybiła terminowi z art. 148 § 1 K.p.a., co musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Sąd wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska Wojewody, że zgromadzony w sprawie materiał dowody nie potwierdza faktu, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uchybienia terminu. Zdaniem składu orzekającego załączone do akt administracyjnych treści e-maili z dnia 9, 18 i 19 kwietnia 2013 r. pomiędzy inspektorem prowadzącym postępowanie a przedstawicielem pełnomocnika wnioskującej, pierwotna treść wniosku o wznowienie postępowania oraz treść dwóch notatek służbowych dyskredytują wskazaną przez Spółkę w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. datę dowiedzenia się o nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach, stanowiących podstawę wznowienia postępowania określoną na dzień 16 kwietnia 2013 r.

W konkluzji wyroku Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dokonał wadliwej oceny wyników postępowania dowodowego dopuszczając się naruszenia art. 80 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie mając ku temu żadnych podstaw wadliwie także zastosował art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Łd 327/14 złożyła X sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. – art. 145. § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 K.p.a. w związku z art. 152 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, pomimo, iż nie wystąpiły przesłanki do jego uchylenia (z uwagi na fakt wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, a także z uwagi na fakt, iż został zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania);
2. – art. 145. § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie przez Sąd postanowienia Wojewody, pomimo iż nie wystąpiły przesłanki do jego uchylenia – Wojewoda słusznie uchylił postanowienie Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem X sp. z o.o. było to trafne tym bardziej, że Prezydent ograniczył się jedynie do wezwania jej na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. do określenia daty w jakiej dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia bez umożliwienia złożenia oświadczenia na tę okoliczność. Nie przeprowadził też z urzędu wszelkich niezbędnych czynności koniecznych dla załatwienia sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy (nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków: S. S., S. F., W. C. i Z. P. - na okoliczność dokładnego określenia daty, od której należy liczyć faktyczne dowiedzenie się przez skarżącego o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania).

Wskazując na powyższe zarzuty X sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem X sp. z o.o. postanowienie Prezydenta o odmowie wznowienia postępowania było wadliwe i naruszało przepisy postępowania (art. 77, 86, 148 K.p.a.), a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Prezydent nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie wezwał żadnych świadków na okoliczność ustalenia faktycznej daty, od której należy liczyć termin do wznowienia postępowania Zdaniem X sp. z o.o. zeznania świadków są w sprawie kluczowe do jej wyjaśnienia.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych X sp. z o.o. podniosła, że dnia 16 kwietnia 2013 r. aplikant adwokacki S. S. w trakcie osobistego pobytu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi dowiedziała się o przebiegu drogi przeciwpożarowej prowadzącej bezpośrednio do działki wnioskodawcy od inspektora Z. P., który w tym czasie przebywał w pokoju. Spółka w tym kontekście postawiła zarzut, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić faktyczną datę, od której należy liczyć termin miesiąca od faktycznego dowiedzenia się przez wnioskodawcę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

X sp. z o.o. zaznaczyła też, że Prezydent swoje ustalenia oparł jedynie na notatce służbowej, która w sposób bardzo ogólny stwierdza, iż "przed dniem 09.04 2013 r. przedstawiciele nowego właściciela działki nr [...] przy ul. [...] zapoznali się z dokumentacją projektową pozwolenia na budowę hotelu przy [...]. W trakcie zapoznania się zostały zrobione przez osoby fotokopie niektórych rysunków (w szczególności projekt zagospodarowania terenu)". Spółka zwróciła uwagę, że z notatki tej nie wynika, aby w trakcie zapoznania się z dokumentacją projektową przedstawiciele wnioskodawcy zapoznali się z dokumentacją drogi przeciwpożarowej. Powyższe nie zostało poparte żadnym dokumentem, ani żadnym dowodem wskazującym jacy to byli przedstawiciele nowego właściciela, a także jaka dokumentacja została im okazana. Dodano, iż w dokumentacji o jakiej mowa w notatce służbowej inspektorów nie ma żadnych informacji o ustanowionej drodze przeciwpożarowej, gdyż przedmiotowa droga przeciwpożarowa została ustanowiona dla nieistniejącej już restauracji o nazwie [...], której dokumentacja była dołączona do projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i modernizacji istniejącego budynku kawiarni o nazwie [...] na restaurację [...], stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1998 r. (znajdowała się ona w archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury).

Dokumentacją tą inspektorzy nie dysponowali w dniu 16 kwietnia 2013 r., czyli w trakcie wizyty S. S. w siedzibie organu. Jej uzyskanie wiązało się ze złożeniem pisemnego wniosku do archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury o udostępnienie materiałów archiwalnych dotyczących drogi przeciwpożarowej.

Zdaniem X sp. z o.o. opisane okoliczności wskazują, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie było konieczne i jak najbardziej zasadne.

Skarżąca kasacyjnie w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przyznała, że we wniosku o wznowienie postępowania znalazło się stwierdzenie, że pełnomocnik w celu zbadania aktualnej sytuacji dojazdu, między innym pożarowego, do planowanie inwestycji zapoznał się z dokumentacją "przed dniem 16 kwietnia 2013 r.". Podkreśliła jednak, że w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. wyjaśniono, że wnioskodawca powziął informację o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych i dowodach w dniu 16 czerwca 2013 r.

Odnosząc się do materiałów zabranych w sprawie X sp. z o.o. zwróciła uwagę, że treść wiadomości e-mail z dnia 18 kwietnia 2014 r., (po wizycie w dniu 16 kwietnia 2014 r. aplikanta adwokackiego S. S. w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi) zawiera prośbę do inspektor S. F. o pozyskanie z archiwum decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1998 r., a także pozwolenia na budowę w przedmiocie i modernizacji budynku kawiarni o nazwie [...] na restaurację [...]. W ostatnim zdaniu wiadomości jest stwierdzenie iż: "Zależy nam na ustaleniu czy i przez którą z działek sąsiadujących z naszą nieruchomością została wyznaczona droga przeciwpożarowa" W ocenie skarżącej kasacyjnie wymienione okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, iż pełnomocnik wnioskodawcy nowych okolicznościach faktycznych (istnieniu drogi przeciwpożarowej), faktycznie dowiedział się w dniu 16 kwietnia 2014 r. od inspektora Z. P. w trakcie osobistego pobytu w tym dniu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Łodzi pełnomocnika wnioskodawcy. Oznacza to, że X sp. z o.o. dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Y sp. z o.o. odpowiedziała na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Spółka ta podkreśliła, że już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż pełnomocnik X sp. z o.o. wiedziała o podstawie wznowienia przed dniem 16 kwietnia 2013 r. Y poddała pod wątpliwość także wyjaśnienia skarżącej kasacyjnie, która z jednej strony twierdzi, iż dowiedziała się o drodze przeciwpożarowej 16 kwietnia 2013 r. od inspektora Z. P., a jednocześnie podkreśla, że organ nie dysponował wiedzą na ten temat, gdyż wynikała ona dopiero z pozyskanego z archiwum pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1998 r., [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów niniejszego wyroku wskazać należy, że dwie regulacje prawne wskazane wśród zarzutów skargi kasacyjnej są całkowicie nieadekwatne do przedmiotu sprawy.

Po pierwsze chybionym było powołanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczyło co prawda problematyki wznowienia postępowania, jednakże samo w sobie z całą pewnością nie jest dotknięte "naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania" ani takie naruszenie nie zostało zidentyfikowane przez Sąd pierwszej instancji. Wreszcie należy zwrócić uwagę, że sposób w jaki zdaniem X sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył prawo nie jest postacią naruszenia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Drugą regulacją prawną powołaną w skardze kasacyjnej, a nieadekwatną do przedmiotu sprawy, jest art. 152 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem według brzmienia z daty wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku". X sp. z o.o. w żadnym zdaniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w jaki sposób przepis ten został naruszony ani nawet w jakim kontekście owe naruszenie zostało powołane. Naczelny Sąd Administracyjny – związany podstawami skargi kasacyjnej – nie może tych kwestii samodzielnie ustalać, a tym bardziej domyślać się.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 145. § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, gdyż dotyczą one w gruncie rzeczy wspólnego zagadnienia prawnego stanowiącego kanwę sporu w sprawie. Istotą sprawy jest bowiem określenie, czy w świetle faktów ustalonych na podstawie akt administracyjnych można stwierdzić, że X sp. z o.o. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]), to jest o okoliczności istnienia na działce [...] drogi przeciwpożarowej do jej nieruchomości ([...]), przed dniem 16 kwietnia 2013 r. – a więc czy wobec tego złożony przez Spółkę 16 maja 2013 r. wniosek wznowieniowy uchybiał terminowi z art. 148 § 1 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie budzi wątpliwości, że przedstawiciele X sp. z o.o. dowiedzieli się o podstawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] przed datą 16 kwietnia 2013 r., gdyż z materiałów zebranych w aktach, w tym notatek służbowych i korespondencji e-mail jednoznacznie wynika, iż już 9 kwietnia 2013 r. osoby reprezentujące spółkę zapoznały się z aktami sprawy pozwolenia na budowę wydanego Y sp. z o.o. dla działki [...]

X sp. z o.o. nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji podkreślając, że w notatce służbowej inspektorów nie ma żadnych informacji o ustanowionej drodze przeciwpożarowej. Co więcej, rozważana w sprawie droga przeciwpożarowa została ustanowiona dla nieistniejącej już restauracji o nazwie [...], której dokumentacja była dołączona do projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i modernizacji istniejącego budynku kawiarni o nazwie [...] na restaurację [...], stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1998 r., [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dotknięta jest wadą. Sąd pierwszej instancji – na co trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie – mylnie przypisuje zasadnicze znaczenie w sprawie okoliczności zapoznania się przez przedstawicieli X sp. z o.o. z aktami sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] wydanego dla Y sp. z o.o. dla budynku hotelowego na działce [...]. Pozwolenie to dotyczy co prawda obiektu, który już na pierwszy rzut oka ogranicza możliwość obsługi komunikacyjnej działki [...] należącej do X sp. z o.o., jednakże wiedza o takim ograniczeniu sama w sobie nie świadczy, że projektowany budynek hotelowy koliduje z drogą przeciwpożarową ustanowioną dla działki [...], na którą wskazuje skarżąca kasacyjnie.

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] dla działki [...] nie ma informacji o drodze przeciwpożarowej dla innej inwestycji już istniejącej na działce [...]. Nie powinno to dziwić, gdyż X sp. z o.o. fakt wyznaczenia tej drogi przedstawia jako okoliczność nie znaną organowi wydającemu decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., a więc zasadniczo powinna być to okoliczność, o której wiedza pochodzi z innych źródeł aniżeli akta sprawy, w której tą decyzję wydano.

Na marginesie (odnosząc się do uwag Prezydenta zawartych w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji – s.

3) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż wbrew stanowisku organu informacja o drodze przeciwpożarowej przebiegającej przez teren działki [...] nie wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r., [...] o warunkach zabudowy znajdującej się w aktach sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. W decyzji Kolegium rozważano problem ewentualnych uprawnień użytkownika wieczystego działki [...] do korzystania na potrzeby komunikacyjne z działki [...]. Z konkluzji decyzji wynika, iż nie ustalono, aby dysponent działki [...] miał uprawnienia z zakresu prawa rzeczowego (cywilnego) do nieruchomości [...]. Nie sposób zatem uznać, że z dokumentów postępowania w sprawie warunków zabudowy wynikało, iż przez działkę [...] wyznaczono w oparciu o administracyjne przepisy prawa budowlanego wymagany przebieg drogi przeciwpożarowej.

Treść żądania wznowienia postępowania pochodzącego od X sp. z o.o. potwierdza powyższe wnioski. Wynika z niego, że źródłem informacji o istnieniu drogi przeciwpożarowej wskazanej jako okoliczność będąca postawą wznowienia (z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) jest decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r., [...] oraz załączony do niej projekt budowlany. Te ostatnie dokumenty zostały pozyskane przez przedstawiciela X sp. z o.o. najwcześniej 18 kwietnia 2013 r. (wynika to z treści korespondencji poczty elektronicznej pomiędzy S. S. a pracownikiem organu S. F.). Natomiast jedynym dowodem mogącym świadczyć o wcześniejszym powzięciu wiedzy o istnieniu wspomnianej drogi przeciwpożarowej przez przedstawiciela X sp. z o.o. jest oświadczenie pełnomocnika tej spółki, iż nastąpiło to 16 kwietnia 2013 r. podczas wizyty aplikanta adwokackiego S. S. w siedzibie organu.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że X sp. z o.o. dowiedziała się o okoliczności nieznanej organowi wydającemu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] i zgłoszonej następnie jako podstawa wznowienia (wyznaczenie na działce [...] drogi przeciwpożarowej) najwcześniej w dniu 16 kwietnia 2013 r. Oznacza to, że wniosek wznowieniowy złożony 16 maja 2013 r. nie uchybiał terminowi z art. 148 § 1 K.p.a.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że X sp. z o.o. mogła się dowiedzieć o okoliczności zgłoszonej jako podstawa wznowienia postępowania z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. Tymczasem była to okoliczność, o której wiedza pozyskana została przez spółkę z innych dokumentów (akt sprawy zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1998 r., [...]).

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Trafnie bowiem zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie, że nie doszło do naruszenia przez Wojewodę wymienionych w tym zarzucie przepisów postępowania administracyjnego w sposób, w jaki wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że żadna z powyższych wypowiedzi nie przesądza o tym, iż zgłoszona przez X sp. z o.o. okoliczność istnienia na działce [...] drogi przeciwpożarowej jest rzeczywistą przesłanką wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. Kwestia ta może być dopiero merytorycznie badana przez organ w toku postępowania wznowieniowego. Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest jedynie okoliczność skąd i w jakiej dacie skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o zgłaszanej przez siebie przesłance wznowienia postępowania pod kątem spełnienia warunku wstępnego z art. 148 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a.