Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu pierwotnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z motywów powyższego wyroku MWINB zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2011 r. przekazał zgodnie z właściwością wniosek Z. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego odnośnie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...]w miejscowości Pułtusk, należącej do E. A. i L. A., w którym to wniosku podnoszono sprawę m. in. rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, tarasy od strony wschodniej i zachodniej, zamontowania dodatkowych otworów okiennych, budowy budynku gospodarczego.
W dniu 4 stycznia 2012 r. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Pułtusku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez PINB w Pułtusku decyzji nakazującej E. A. i L.A. przywrócenie do stanu pierwotnego, a tym samym zgodnego z prawem przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Z. P. złożył zażalenie na to postanowienie, a MWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił go w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wybudowany w ok. 1980 r. E. A. i L. A. prowadzili roboty budowlane przy tym budynku polegające na przebudowie więźby dachowej z utworzeniem poddasza użytkowego na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dniu [...] lipca 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego było prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, zakończone ostateczną decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].
W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego, a w postępowaniu zażaleniowym MWINB postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z. P. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2988/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W związku z powyższym organ powiatowy pismem z dnia 20 września 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Z. P. postępowania w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Następnie PINB w Pułtusku decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania E. A. i L. A. nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w Pułtusku.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Z. P. MWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od ww. decyzji PINB w Pułtusku – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (w podstawie prawnej powołano się na tekst cyt. ustawy publik. w Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej E. A. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Pułtusku.
MWINB po dokonaniu analizy sprawy uznał, że konieczne jest zastosowanie w stosunku do skarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), tj. uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz odmówienie uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Zdaniem organu odwoławczego PINB w Pułtusku słusznie uznał, że brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, które uwzględniałoby żądanie zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, który wpłynął do MWINB dnia 21 listopada 2011 r.
MWINB stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy był budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w Pułtusku. Z akt sprawy bezspornie wynika, że organ powiatowy prowadził już w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie administracyjne, zainicjowane także wnioskiem Z. P., które dotyczyło istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na przebudowę więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym (decyzja Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...]). Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującą zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] nadal znajduje się w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne i stwierdził, iż dopóki w obrocie prawnym znajduje się ta decyzja, a w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne to brak jest podstaw do ponownego, merytorycznego procedowania w sprawie dotyczącej legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Organ wojewódzki zaznaczył, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego wskazane we wniosku skarżącego inicjującego niniejsze postępowanie były przedmiotem wcześniejszego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W ocenie MWINB ta decyzja PINB w Pułtusku, jak również wniosek skarżącego z dnia 21 listopada 2011 r. dotyczą tego samego przedmiotu postępowania − budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w Pułtusku, dlatego też występuje tożsamość spraw.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu wszczętym na wniosek Z. P. nie można wydać decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy, gdyż naruszałoby to zasadę powagi rzeczy osądzonej i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji – art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ze względu na znajdowanie się w obrocie prawnym prawomocnej decyzji PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r.
Skargę na decyzję MWINB z dnia [...] grudnia 2013 r. do WSA w Warszawie złożył Z. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a skutkiem tego dokonanie nieprawidłowych ustaleń, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] jest tożsame w zakresie podmiotowym i przedmiotowym z niniejszym postępowaniem;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ze względu na fakt, że w ocenie organu sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną − decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r. − w sytuacji, gdy wobec takiego ustalenia organu dopuszczalne byłoby jedynie ewentualnie umorzenie postępowania;
- 3) art. 139 K.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa, ani interesu społecznego, a jedynie w ocenie organu, została już rozstrzygnięta inną decyzją.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie uznał, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż dopóki w obrocie prawnym znajduje się decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., a w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, co wynika z kontroli poprzedzającej wydanie decyzji, to brak jest podstaw do ponownego, merytorycznego procedowania w sprawie dotyczącej legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W ocenie tegoż sądu wydawanie przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji jest niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej reprezentowanego przez pełnomocnika Z. P. zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o niepełnie zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy, a skutkiem tego dokonano nieprawidłowych ustaleń, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją PINB w Pułtusku nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. jest tożsame w zakresie podmiotowym i przedmiotowym z niniejszym postępowaniem, pomimo, że postępowanie zakończone tą decyzją dotyczyło jedynie robót budowlanych polegających na przebudowie więźby dachowej i utworzenia poddasza użytkowego, a zakresem niniejszej sprawy objęta jest również rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek, tarasy od strony wschodniej i zachodniej, zamontowanie dodatkowych otworów okiennych i budowa budynku gospodarczego;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, gdy w sprawie brak było możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ze względu na fakt, że − w ocenie organu i sądu − sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną − decyzją PINB w Pułtusku Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., a wobec takiego ustalenia organu dopuszczalne było jedynie ewentualnie wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; a ponadto − art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do wskazanej powyższej nieprawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius niedopuszczalnego, gdy decyzja I instancji nie naruszała rażąco prawa, ani interesu społecznego, a jedynie − według ustalenia organu II instancji − przyjęcia, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – decyzją PINB w Pułtusku Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.
Rozwijając podstawy kasacyjne wywodzono, że błędnie sąd wojewódzki uznał, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją pokrywa się zakresowo z postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r. Obficie odwołując się do stanowisk prezentowanych w judykaturze skarżący kasacyjnie podnosi, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzją organu I instancji poddanej kontroli instancyjnej MWINB rozstrzygano w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jako organ odwoławczy winien on uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie przed I instancją jako bezprzedmiotowe, nie zaś orzekać merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność będąca podstawą ustaleń organu II instancji, iż sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) nie uprawnia organu do uznania tej okoliczności za rażące naruszenie prawa, w związku z tym, że jest to inna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Takie orzeczenie, jakie wybrał organ odwoławczy pogarsza ponadto sytuację prawną skarżącego, jako uprzednio odwołującego się, zatem doszło w postępowaniu odwoławczym do naruszenia zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy nie uzasadnił, z jakich powodów skorzystał z odstępstwa od reguły niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Okoliczności tej niezasadnie nie uwzględnił sąd wojewódzki.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, całkowicie podzielając stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Z. P. przedłożono w załączeniu:
- 1. decyzję MWINB z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pułtusku nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...];
- 2. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję MWINB z dnia [...] grudnia 2014 r.
W uzupełnieniu tym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Pułtusku nr [...] r., z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przy tym obszernie wywodzi, że decyzja PINB Pułtusku nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., na istnienie której w obrocie prawnym powoływały się organy nadzoru budowlanego, jak i orzekający w sprawie sąd wojewódzki, została wyeliminowana z mocą wsteczną wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją MWINB z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...]. W dalszej części tego pisma procesowego strony obszernie powołując się na piśmiennictwo oraz dorobek judykatywy wywodzi się, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB w Pułtusku z [...] października 2013 r. (w piśmie pełnomocnika oczywiście wadliwie wskazano w określeniu datę jej wydania na miesiąc "kwiecień"), dotknięte mają być wadami nakazującymi stwierdzenie ich nieważności.
Przy czym sformułowany został wywód, że w sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto powołano się na stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, podnosząc iż stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji winno prowadzić do stwierdzenia decyzji zależnych i następczych.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej z modyfikacją, wynikającą z uzupełnienia skargi kasacyjnej zawartego w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r.
E. A. i L. A. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy − pomijając oczywiście tzw. wytyczne dla organu, skoro skargę oddalono, to były one zbędne – zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie zarzucanego temu sądowi naruszenia przepisów prawa procesowego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Innymi słowy, zarzut naruszenia cyt. przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 213/14 postawić nie można. W uzasadnieniu cyt. uchwały II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
Zarzut skargi kasacyjnej, jakoby sąd wojewódzki nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii nieprawidłowości decyzji organu odwoławczego, gdy chodzi o zastosowanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w żadnym razie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu nakazującym uznanie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, w motywach wyroku (s.
9) WSA Warszawie wyraźnie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., argumentując to uprzednimi wytycznymi zawartymi w wyroku tego sądu z dnia 30 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2988/12. Niezależnie od tego, czy takie motywy sądu a quo znajdowały w realiach sprawy uzasadnienie, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa z oznaczoną argumentacją, uznać wypadnie za chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w treści powyższego przepisu. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, która jest na tyle jasno i precyzyjnie sformułowana, że umożliwia poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej.
B. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. wskutek oddalenia skargi przez sąd wojewódzki, który miał nie dostrzec, że wydając decyzję tzw. reformatoryjną, opierającą się na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy miał pogorszyć sytuację prawną Z. P., jako strony wnoszącej odwołanie. Tak rozumiany zarzut w realiach kontrolowanej sprawy jest chybiony. PINB w Pułtusku wydając decyzję w I instancji umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej E. A. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Pułtusku. Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przesądzające znaczenie dla oceny trafności tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej ma sposób rozumienia terminu "niekorzyść" użytego w art. 139 K.p.a. W piśmiennictwie podejmując próbę zdefiniowania powyższego pojęcia wskazano, że oznacza ono uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony, ustalany poprzez porównanie treści decyzji organu odwoławczego z treścią decyzji organu I instancji (por. A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 116).
W skardze kasacyjnej poza stwierdzeniem, że taka niekorzyść wystąpiła, brak jest wskazania, na czym miała ona polegać. Takiej niekorzyści dla Z. P. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w treści decyzji organu odwoławczego. Na mocy decyzji o umorzeniu postępowania wydanej w organie I instancji odwołującemu się nie przyznano żadnego materialnoprawnego uprawnienia, nie został on przeto jego pozbawiony uchyleniem tej decyzji przez organ odwoławczy i wydaniem decyzji, w której odmówiono wydania decyzji nakazowej w stosunku do uczestników postępowania – E. A. i L. A. W tym aspekcie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest zresztą w tej kwestii, tj. naruszenia przepisu art. 139 K.p.a., niekonsekwentne. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Z. P. wywodzi mianowicie, że decyzje organów nadzoru budowlanego, w tym i decyzja PINB w Pułtusku, mają być dotknięte wadami, dającymi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Niezależnie zatem od tego, że w piśmie tym podniesiono, że chodzi o brak podstawy prawnej do ich wydania (s. 3 uzupełnienia skargi kasacyjnej), wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa (s. 4 i n. uzupełnienia skargi kasacyjnej), ponadto przywołując przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i odwołując się do wątków zawartych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/12, strona skarżąca kasacyjnie domaga się – po uprzednim uchyleniu wyroku sądu I instancji – stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji PINB w Pułtusku nr [...].
Jeśli zatem – jak podnosi to skarżący kasacyjnie – decyzje te dotknięte są wadami kwalifikowanymi, to organ odwoławczy nie mógłby naruszyć przepisu art. 139 K.p.a., skoro uchylił decyzję (PINB w Pułtusku – uwag Sądu) rażąco naruszającą przepisy prawa.
C. Za uzasadniony wypadnie natomiast uznać naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie stanowiska organu wojewódzkiego, wedle którego dopóki obrocie prawnym znajduje się decyzja PINB w Pułtusku nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., a w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, dopóty brak jest podstaw do "ponownego, merytorycznego procesowania w sprawie dotyczącej legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego". Trafnie jednak skarżący kasacyjnie zarzuca, że nieprawidłowo z kolei ocenił sąd wojewódzki, iż zaaprobowanie przezeń poglądu o tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzją PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzją MWINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie mogło uprawniać organu odwoławczego do wydania decyzji in merito na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – jak to przyjęto w wyroku VII SA/Wa 213/14 i bez naruszania zakazu z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z obrazą powagi rzeczy rozstrzygniętej uprzednią decyzją ostateczną) – nie można ponownie rozstrzygać w tej sprawie, to sąd wojewódzki był niekonsekwentny w swym orzekaniu.
Niekonsekwencja ta polega na tym, że skargę na decyzję reformatoryjną MWINB z dnia [...] grudnia 2013 r., zatem rozstrzygającą o istocie sprawy, w której powołano się m. in. na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wadliwie zresztą nie uwzględniając w tej decyzji aktualnego na dzień jej wydania tekstu jednolitego Prawa budowlanego – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oddalono. Z naruszeniem przepisów K.p.a. odnośnie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) nie dostrzeżono, że przedmiotem rozstrzygnięcia ujętego decyzją PINB w Pułtusku nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. była wyłącznie kwestia przebudowa więźby dachowej na budynku mieszkalnym uczestników – E. A. i L. A. oraz utworzenia mieszkalnego poddasza. Tymczasem zakres postępowania, w którym zapadły kwestionowane przez Z. P. decyzje obejmował kwestie dotyczące rozbudowy tego budynku o ganek, tarasy oraz zamontowanie dodatkowych otworów okiennych, a także dotyczące budowy budynku gospodarczego.
Niezależnie od tych uwag, uwzględnić należy okoliczność podniesioną w uzupełnieniu skargi kasacyjnej przez Z. P., a odnoszącą się do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Skoro ta decyzja została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzje wydane w tej kwestii są prawomocne (okoliczności tej nie zaprzeczyli uczestnicy), to brak jest rozstrzygnięcia meriti odnośnie takiego zakresu robót budowlanych, które miałyby zostać wykonane w sposób, nakazujący wydanie stosownej decyzji w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
D. Powyższe uwagi prowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, iż zasadne było – uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną – uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi (art. 188 Ppsa). Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stosuje odpowiednio przepisy art. 145-151 Ppsa. Biorąc pod uwagę wyłuszczone powyżej naruszenia prawa, których dopuścił się MWINB w Warszawie uzasadnione jest uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Decyzje organów obu instancji zasadzały się na wadliwym uzasadnieniu, w którym eksponowano pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB w Pułtusku z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] i tym argumentowano podejmowane rozstrzygnięcia. Przyznać przy tym wypadnie, że w dacie wydawania decyzji obu instancji istotnie decyzja powyższa w obrocie pozostawała. Stwierdzenie następnie jej nieważności ze skutkiem wstecznym powoduje nową sytuację w stanie faktycznym i prawnym sprawy, którą musi uwzględnić także Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tego względu oczywiste jest, że sprawa musi wrócić do stadium orzekania przez organem powiatowym. Organ ten wykorzystując dotychczas zebrany materiał dowodowy, a w razie potrzeby dokonując jego uzupełnienia i zaktualizowania oraz uwzględniając wykładnię zawartą w niniejszym wyroku podejmie stosowną decyzję w ramach tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 Ppsa uwzględniając zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych.