Wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II OSK 263/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w P.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 157/06

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski del. WSA Małgorzata Miron
Anna Wieczorek protokolant

Sprawa

ze skargi "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 157/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. "[...]" S.A. w P. na podstawa art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w R. W., działka nr [...] wskazując, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przed dniem wejścia w życie ustawy przez inny podmiot, jakim była "A" S. A., wykreślona z rejestru handlowego [...] września 1999 r.

Następnie wnioskodawca wezwany został do uzupełnienia wniosku, poprzez dołączenie m. in. wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie oraz opisu okoliczności wykazujących, że sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta R. odrzucił zgłoszenie lecz w następstwie wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. "[...]" S.A. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wskazując na okoliczności mające uzasadniać, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Do pisma dołączono wyniki badań gruntu z września 2004 r.

Starosta R., decyzją z dnia [...] marca 2005 r., ponownie odrzucił zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na nieruchomości przy ul. [...] w R. W. przyjmując, że wnioskodawca przedstawił wyniki badań z września 2004 r. które nie dowodzą, że sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot. Uznano, że stanowią one jedynie dowód, że w chwili obecnej odnotowuje się ponadnormatywne stężenia substancji szkodliwych w glebie, prawdopodobnie spowodowane nieszczelnością instalacji. Uznano także, że wnioskodawca jest następcą prawnym "A" S.A. wobec czego brak jest podstaw, aby koszty rekultywacji gruntów ponosiło całe społeczeństwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do przyczyn stwierdzonego zanieczyszczenia a przyjęte wnioski mają charakter arbitralny. Nie odniesiono się do argumentów strony uzasadniających zgłoszenie.

Starosta R. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi na przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że zanieczyszczenie ziemi na stacji nastąpiło po wejściu w życie ustawy wprowadzającej, w okresie między listopadem 2002 r. a wrześniem 2004 r., gdy władającym był już "[...]" S.A. Wskazując na skutki następstwa prawnego "[...]" S.A. po "A" S.A. organ przyjął, iż sukcesja dotyczyła również obowiązków publicznoprawnych a w sprawie nie może mieć zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Zgłoszenie zanieczyszczenia nastąpiło [...] sierpnia 2004 r. Do zgłoszenia nie dołączono jednak wymaganych dokumentów, w tym wyników badań potwierdzających zanieczyszczenia. Badania te zostały zlecone i wykonane już po dokonaniu zgłoszenia. Ich wyniki są w ocenie organu dowodem na aktualne istnienie zanieczyszczeń, nie udowadniają jednak że zanieczyszczenia te istniały przed 1 października 2001 r. Twierdzeń wnioskodawcy zdaniem organu w tym zakresie nie potwierdzają w szczególności niezależne wyniki zleconych badań, które nie stwierdziły zanieczyszczeń w warstwach przypowierzchniowych. Organ odniósł się również do kwestii relacji między interesem strony a interesem społecznym, rozstrzygając na rzecz tego ostatniego. Wskazano, że decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego, co wymaga rozważenia obu wskazanych interesów prawnych. W niniejszym przypadku podniesiono, że rezygnacja przez organ z odrzucenia wadliwego zgłoszenia skutkuje tym, że koszty rekultywacji byłyby ponoszone przez społeczeństwo i społeczności lokalne. Ze względu na pozycję wnioskodawcy na rynku i stwierdzone następstwo prawne po poprzednio istniejącej firmie, nie uznano za zasadne odstąpienie od odrzucenia zgłoszenia.

We wniesionym odwołaniu "[...]" S.A. podniosła, że organ przyjął datę powstania zanieczyszczeń bez dostatecznych podstaw. Prawdopodobieństwo zanieczyszczenia na stacji "A" było znacznie większe niż na stacji nadzorowanej po roku 1999 przez "[...]" S.A. "A" władała stacją od roku 1962 do 1999. W tym okresie znacznie gorszy był stan techniczny stacji, poziom wyszkolenia i świadomości pracowników, poziom kontroli. Wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, prawo nie precyzuje z jakiej daty mają być wyniki badań, nie precyzuje też ich zakresu. Brak jest niewątpliwie podstaw do żądania wyników badań za rok 1999 na podstawie przepisu z roku 2001. Za bezpodstawne i bezskuteczne uznano zarzuty dotyczące kompletności dokonanego zgłoszenia oraz terminowości przedstawienia okoliczności wskazujących na sprawcę zanieczyszczenia. Zanegowano też legalność uzależniania rozstrzygnięcia sprawy od oceny stanu finansowego podmiotu zgłaszającego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że instytucja zgłoszenia zanieczyszczenia ma charakter szczególny, zwalniając władającego ziemią z obowiązku prowadzenia rekultywacji, jeżeli przed dniem 1 października 2001 r. zanieczyszczenie spowodował inny podmiot. Ze względu na szczególny charakter tej regulacji za niedopuszczalną uznano jej rozszerzającą interpretację. Przeprowadzone postępowanie oceniono jako prawidłowe wyjaśniając, że organ pierwszej instancji zbadał przesłanki skuteczności zgłoszenia przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w decyzji uchylającej. Prawidłowo ustalono także skutki stwierdzonego następstwa prawnego o cechach sukcesji uniwersalnej przyjmując, że zgłaszający jako następca przejął prawa i obowiązki poprzednika również w sferze publicznoprawnej. Zasadnie w ocenie organu odwoławczego Starosta przyjął, że data powstania zanieczyszczenia winna być udowodniona a nie uprawdopodobniona. W sprawie, przy uwzględnieniu zgłoszonych przez wnioskodawcę materiałów, wykazano fakt zanieczyszczenia, nie wykazano jednak, że zanieczyszczenie powstało przed dniem 1 października 2001 r. To podmiot ubiegający się o skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 12 ustawy wprowadzającej, jest zobowiązany do przedłożenia takich badań i wyników, które wykażą zasadność przyjęcia zgłoszenia. Kolegium nie stwierdziło także naruszenia granic uznania administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego "[...]" S.A. w P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 12 ust, 4 ustawy wprowadzającej poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do odrzucenia zgłoszenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie błędnie uznały, iż "[...]" S.A. jest następcą prawnym "A" S.A. Za nieuzasadnione uznano twierdzenia organów, iż następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Skarżąca spółka podniosła, iż w innych sprawach, np. dotyczących zezwoleń na handel alkoholem, organy orzekające nie miały wątpliwości, że nie zachodzi następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Za nieuzasadniony uznano również argument Kolegium, że skarżąca nie udowodniła, aby zanieczyszczenie gruntu nastąpiło przed 1 października 2001 r. i to z winy innego podmiotu. Zauważono, że skoro skarżąca włada gruntem dopiero od [...] września 1999 r. i przestrzega rygorystycznie wszystkich przepisów, stosuje technologie i urządzenia minimalizujące możliwość zanieczyszczenia gruntów, to należy przyjąć, iż stwierdzone zanieczyszczenia powstały z winy innego wieloletniego użytkownika gruntu, którym była Spółka "A" S.A.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności w kwestii następstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), wskazał, iż w myśl art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, władający w dniu wejścia w życie ustawy powierzchnią ziemi, na której przed dniem wejścia w życie ustawy, nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W takim przypadku przepisy art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie znajdowały zastosowania.

Wyjaśniono, że do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2). Z kolei art. 12 ust. 3 i 4 powołanej ustawy stanowi, że właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze, z tym, że może je odrzucić w drodze decyzji w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1. Uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji, o którym mowa w art. 102 Prawa ochrony środowiska.

Przywołując powyższe uregulowania zauważono, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pierwszorzędne znaczenie ma zatem okoliczność, czy skarżąca, jako podmiot dokonujący zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jest innym podmiotem w stosunku do podmiotu, który spowodował to zanieczyszczenie. Ustalenia zdaniem Sadu wymaga, to czy skarżąca Spółka jest następcą prawnym spółki przejętej ("A" S.A.) i jak dalece to następstwo rozciąga się na obowiązki w sferze prawa administracyjnego, w tym w sferze prawa ochrony środowiska.

Za bezsporne uznał Sąd w sprawie, iż uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy "B" Spółka Akcyjna z dnia [...] maja 1999 r. Spółka ta (jako spółka przejmująca), na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z "A" S.A. z siedzibą w W. (spółką przejętą) przez przeniesienie całego majątku "A" na "B" S.A. Zwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło także uchwałę o zmianie firmy (nazwy) spółki na "C" S.A., która to nazwa została zmieniona w miesiącu kwietniu 2000 r. na "[...]" S.A. z siedzibą w P. Wykreślenie z rejestru "A" S.A. z siedzibą w W. nastąpiło w dniu [...] września 1999 r.

Wyjaśniono, że stosownie do treści art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze - połączenie spółek mogło być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej. W myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru (rejestrów) spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne (zakończone). Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Przez sukcesję uniwersalną rozumie się bowiem tego rodzaju następstwo prawne (pod tytułem ogólnym), w którym następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, np. przy przekształceniach osób prawnych. Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest zatem momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej. Pogląd ten zdaniem Sądu był prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych. Przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego jak uznano nie zawiera wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a stanowisko doktryny co do braku sukcesji administracyjnoprawnej na gruncie tego przepisu nie jest jednolite.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i następne Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W sytuacji zatem następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również o charakterze publicznoprawnym.

Podobne stanowisko jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji wypracowane zostało tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), który stanowił, że spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Konsekwencji takiej sukcesji generalnej nie ogranicza okoliczność, że z punktu widzenia przepisów prawa handlowego formalnie powstała i została zarejestrowana nowa spółka. Kwestia ta w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości w orzecznictwie zarówno sadów administracyjnych, jak i powszechnych.

Ponadto rozważając charakter następstwa prawnego i jego zakres Sąd zwrócił uwadze także na istotę przekształcenia spółek. Istotą przepisów o przekształceniu jest umożliwienie rozwiązania jednej spółki kapitałowej bez konieczności prowadzenia jej likwidacji, jednakże pod określonym warunkiem. Spółce kapitałowej w innej formie organizacyjnej, ustawodawca nakazuje (i zezwala) na wstąpienie w sytuację prawną spółki poprzedniczki. Dokonuje się zatem sukcesja generalna. Zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest elementem sukcesji uniwersalnej. Kierując się etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" nie ma podstaw, aby zawęzić zakres sukcesji tylko do określonej dyscypliny prawniczej, np. prawa cywilnego, gdyż wówczas pojęcie to winno brzmieć sukcesja "cywilnoprawna". Wprawdzie doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, lecz jednocześnie podkreśla, że od tej zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki, dopuszczając tym samym zasadę sukcesji administracyjnoprawnej, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego. Bezpieczeństwo obrotu prawnego uzyskało w tych przypadkach prymat nad zasadą doktrynalną. Takimi wyjątkami od zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej są przepisy regulujące łączenie spółek tj. art. 465 § 3 Kodeksu handlowego a obecnie art. 494 Kodeksu spółek handlowych. Zauważyć należy, iż przepis art. 494 § 1 kodeksu spółek handlowych swoim brzmieniem odpowiada art. 465 § 3 Kodeksu handlowego ("spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej"), zaś § 2 art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych (poprzez użycie sformułowania "w szczególności") stanowi jedynie wyliczenie przykładowe zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Skoro zaś art. 494 § 1 Kodeks spółek handlowych jest odpowiednikiem art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, to zdaniem Sądu nie można skutecznie dowodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero kodeks spółek handlowych. Sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, a więc zarówno te znane, jak i nieznane spółce, przez co nie istnieje wymóg ich określania.

W świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, Sąd stwierdził, że "[...]" S.A. z siedzibą w P. jest następcą prawnym "A" S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Ustalenie istnienia następstwa prawnego, nie pozwala na prostą konkluzję, iż skarżący nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Następstwo prawne ze swej natury oznacza bowiem zmianę podmiotową, skoro obejmuje przejście praw i obowiązków na sukcesora. Właściwa wykładnia art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nakazuje jednak interpretowanie określenia "zanieczyszczenia (...) spowodowane przez inny podmiot" poprzez odwołanie się do innych niż językowa metod wykładni.

Jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska było dostosowanie prawodawstwa krajowego do uregulowań prawa wspólnotowego, w związku ze spodziewaną akcesją do Unii Europejskiej (i Wspólnot Europejskich). Zgodnie natomiast z treścią art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą, polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty; opiera się ona na zasadzie rozważnego działania oraz zapobiegania szkodom, a także na zasadzie naprawienia, w pierwszej kolejności u źródła, szkód w środowisku, jak również na regule "zanieczyszczający płaci". Uznano zatem, iż jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem (u źródła) pozwalałby na traktowanie zgłaszającego jako "inny podmiot", w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. W sytuacji natomiast, występowania następstwa prawnego "[...]" S.A. w P. w stosunku do Spółki Akcyjnej "A" z siedzibą w W., wskazanej przezeń jako sprawca zanieczyszczenia powierzchni ziemi, niedopuszczalne a w konsekwencji prawnie nieskuteczne jest zgłoszenie przezeń zanieczyszczenia, w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji terenu. Przyjęcie tezy proponowanej przez skarżącą zdaniem Sądu prowadziłoby bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejęcie, połączenie), nie związana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest natomiast nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem, wyrażonym w ustawie Prawo ochrony środowiska, było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.

Powyższe rozważania pozwoliły Sądowi uznać, iż przede wszystkim z tej przyczyny zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej podlegało odrzuceniu.

Natomiast jak wyjaśniono poza granicami sprawy pozostawała podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w sprawach indywidualnych decyzji wydanych na rzecz "A" S.A., organy administracyjne nie przyjmowały następstwa prawnego. Ponadto jak wskazano w opisanych okolicznościach bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała kwestia wykazania czasu powstania zanieczyszczenia. W tej kwestii Sąd podzielił bowiem stanowisko organów, iż składane zgłoszenie winno dokumentować wystąpienie zanieczyszczenia przed ustawowo określonym terminem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł "[...]" S.A. w P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego tj.:

• art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1085, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była uprawniona do złożenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu przez inny podmiot, gdyż nie jest w rozumieniu tego przepisu podmiotem odrębnym od sprawcy zanieczyszczenia zaś stanowisko to było konsekwencją błędnej wykładni art. 465 § 3 Kodeksu Handlowego, oraz
• art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący, jako sukcesor generalny "A" SA, wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku, spowodowane przez ten podmiot,

W zakresie naruszenia przepisów postępowania powołano zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a nastąpiło to na skutek przyjęcia błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W motywach skargi w szczególności wskazano, że rozstrzygnięcie wydane przez Sąd pierwszej instancji jest efektem błędnej wykładni przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który obowiązywał w dniu [...] września 1999 r., tj. w dacie wykreślenia "A" S.A. z Rejestru Handlowego i przejęcia jej przez "B" S.A. Z przepisu tego wynikało, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wbrew jednak poglądowi Sądu sukcesja uniwersalna, o której mowa w art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie mogła dotyczyć praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym jak również praktyka stosowana pod rządami tego kodeksu. Otóż zgodnie z interpretacją skutków prawnych łączenia się spółek prawa handlowego, prezentowaną przez doktrynę, na którą powołuje się skarżący sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Wyjaśniono, że w komentarzach do kodeksu handlowego oraz piśmiennictwie z tego okresu podkreślano, że przyjęcie poglądu o dopuszczalności automatycznego przejmowania - w procesie łączenia spółek - praw i obowiązków administracyjnoprawnych rodziłoby niepożądane konsekwencje, np. przejmowanie koncesji na prowadzenie działalności, zezwoleń na nabycie nieruchomości. Podkreślano również, że istotą stosunku administracyjnoprawnego jest władcze rozstrzygnięcie właściwego organu i wynikający stąd brak równości stron. Przenoszenie, czy też przejmowanie w drodze czynności cywilnoprawnej obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego wydawało się zatem komentatorom niedopuszczalne z oczywistych względów, chyba że ustawa wyraźnie na to by zezwalała.

Skarżący podniósł, iż interpretowanie przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego w sposób przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pozostaje również w sprzeczności z istotą zmian wprowadzonych przepisami kodeksu spółek handlowych. Dopiero bowiem ta ustawa w sposób wyraźny uregulowała sukcesję praw i obowiązków administracyjnych. Z powyższego płynie wniosek, iż przy łączeniu spółek na gruncie kodeksu handlowego nie dochodziło do sukcesji administracyjno -prawnej.

Skarżący podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej wskazał na rozróżnienie przez ustawodawcę w tym przepisie "podmiotu władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy" od "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby". Przepis ten zdaniem skarżącej jak zauważono zobowiązuje władającego powierzchnią gruntu w dniu wejścia w życie ustawy do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia w trybie tego artykułu, o ile zgłaszający jest "innym podmiotem" niż ten, który spowodował zanieczyszczenie. Sposób zredagowania tego przepisu nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią obowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców tych zanieczyszczeń. Podkreślono, że nawet w przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji uniwersalnej - mamy do czynienia z przejściem praw i obowiązków z jednego podmiotu na drugi, zatem twierdzenie, że w przypadku przejęcia "A" S.A. przez "B" S.A. nie mamy do czynienia z powstaniem "innego podmiotu", o którym mowa w artykule 12 ust. 1 - nie znajduje podstaw prawnych. Zaprezentowaną przez Sąd wykładnię cyt. przepisu, na mocy której skarżący został wykluczony z grona podmiotów uprawnionych do zgłoszenia zanieczyszczenia środowiska przez inny podmiot, zdaniem strony skarżącej należy uznać za błędną.

Rozważając kwestię istnienia bądź braku następstwa prawnego w zakresie stosunków administracyjnoprawnych między skarżącym a "A" S.A., zdaniem skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wziął pod uwagę okoliczności, że wiele nieruchomości, na których "A" S.A. prowadziła działalność gospodarczą polegającą na handlu paliwami - a zatem na gruntach zanieczyszczonych produktami ropopochodnymi została przez tę firmę zbyta na rzecz innych podmiotów jeszcze przed przejęciem A: S.A. przez "B" S.A. Gdyby zatem przyjąć za trafny pogląd Sądu o istnieniu generalnego następstwa prawnego skarżącego w stosunku do poprzednika prawnego tj. "A" S.A., to w konsekwencji Koncern zobowiązany byłby ponosić do dnia dzisiejszego odpowiedzialność administracyjną za szkody w środowisku wywołane przez tę firmę również w odniesieniu do gruntów obecnie pozostających we władaniu osób trzecich, w tym spółek, które zostały wydzielone z majątku "A" S.A. i sprywatyzowane już dziesięć lat temu. Spółki te nabyły grunty będąc świadome ich stanu i utworzyły w bilansach rezerwy rekultywacyjne.

W świetle powyższych wywodów skarżący nie zgodził się z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdyż prowadziłyby one do zwolnienia tych spółek od odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Skoro bowiem publicznoprawna odpowiedzialność za szkody w środowisku nie ulega przedawnieniu, to właściwy starosta (na wniosek każdego z nabywców nieruchomości wcześniej pozostających we władaniu "A" S.A.) mógłby przeprowadzić rekultywację nieruchomości, a następnie obciążyć skarżącego jej kosztami, zaś podstawą do takiego działania byłby art. 102 ust. 4 pkt 1 lub ust. 5 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Tym samym w ocenie skarżącego w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości.

Naruszenie natomiast powyższych przepisów prawa materialnego w ocenie skarżącego winno spowodować uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przystępując zaś do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.), który stanowi, iż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wprawdzie wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi on regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Uregulowania w nim zawarte dotyczą sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak mają zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 Prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.

Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Zatem przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wskazany "A" S.A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny "[...]" S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym "[...]" S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Dlatego też w opisanych okolicznościach, skoro przedmiotowe zgłoszenie dokonane przez skarżącą spółkę nie spełniało warunków ustawy, tym samym zasadnie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. je odrzucono.

Również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 465 § 3 kodeksu handlowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem norma ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego był powołany w motywach zaskarżonego wyroku to tylko jako niezbędny do innych rozważań i ustaleń.

Zatem brak usprawiedliwionych zarzutów w zakresie naruszeń prawa materialnego czyni także nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do jego zastosowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.