Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2631/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 116/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. D. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zw. dalej skarżącą lub spółką) na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 31 sierpnia 2012 r.,... w przedmiocie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. O. K.... w S. stanowiącej działkę nr..., która objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały (karta terenu nr...) i znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 05.MW. Kwestionowane zapisy planu przewidują dla terenu nr... przeznaczenie oznaczone symbolem MW – "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Z zapisów planu zawartych w karcie terenu nr... dotyczących nieruchomości skarżącej wynika, że wysokość zabudowy ograniczona została do trzech kondygnacji nadziemnych z niepełną czwartą kondygnacją (ok. 40% powierzchni rzutu kondygnacji) z zielonym tarasem na dachu, nie wyżej niż 12,5 m (pkt 5.2. opisowej części planu). W pkt 5.3. określono wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę na 20% powierzchni działki. W pkt 5.4. karty terenu nr... ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60% powierzchni działki. Nadto, dopuszczono podziemną halę garażową (pkt 5.8.lit b).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że ograniczenia parametrów zabudowy, w tym wysokości zabudowy, odbiegające od oczekiwań spółki będą miały wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, uznał jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i kwestionowania odnoszących się do niej postanowień planu.

WSA przypomniał, że już we wcześniejszych stadiach tej sprawy, w odniesieniu do studium, zajmował się nią Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2036/12). Konsekwencją zaś stwierdzenia, w tym wyroku, że norma prawna skonkretyzowana w punkcie 14.9.5. tiret trzeci Studium w sposób istotny naruszała prawo, było stwierdzenie wydania uchwały o Studium niezgodnie z prawem w tej części i utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego postanowienia z dniem uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego tę niezgodność. W pozostałym zakresie Studium zachowało moc obowiązującą i mogło stanowić wyjściowy materiał dla rozpoczętych prac nad planem zagospodarowania przestrzennego.

Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszystkie inne wynikające ze Studium postanowienia mogły stanowić wiążące, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu. Z tego też powodu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zarzut procedowania w przedmiocie planu, pomimo nieprawomocnego stwierdzenia niezgodności z prawem jednego postanowienia Studium był nietrafny. Rada mogła więc dokonać oceny zgodności rozwiązań planistycznych z postanowieniami Studium przy uwzględnieniu nieprawomocnego jeszcze rozstrzygnięcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 106/12) tym bardziej, że ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem (sygn. akt II OSK 2036/12) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta S. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego należy mieć na uwadze, że Rada podejmując zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w przedmiocie planu nie opierała się na ustalonym w Studium, a zakwestionowanym przez Sąd Wojewódzki i wyeliminowanym następnie z obrotu prawnego parametrze wysokości zabudowy, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwag skarżącej.

Za niezasadny uznano również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z dnia 24 kwietnia 2012 r. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zw. dalej u.p.z.p., poprzez rozpoczęcie procedury planistycznej i jej przeprowadzenie, pomimo braku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że Rada ponowiła procedurę planistyczną, poczynając od ogłoszenia w prasie oraz obwieszczania o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przez Radę Miasta S., nr..., w dniu 19 grudnia 2003 r., określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Podkreślenia wymaga, że wskazana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego wraz z uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 czerwca 2010 r. Rada w sposób prawidłowy powtórzyła procedurę uchwalania planu po stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały o planie zagospodarowania, kierując się przy tym wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego sposobu procedowania.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia 19 grudnia 2003 r. mogła zatem stanowić podstawę ponowienia wszystkich pozostałych czynności planistycznych. Z tych względów zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez brak wskazania w planie parametrów wymaganych tym przepisem, Sąd wyjaśnił, że organ uchwałodawczy gminy nie popełnił błędu procedując według przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, tj. w dniu 19 grudnia 2003 r., gdyż przepis ten stanowił wówczas, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Lektura planu pozwala jednak na stwierdzenie, że organ gminy spełnił wymagania stawiane przez powyższy przepis i prawidłowo określił treść odnośnych postanowień planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej prognoza skutków finansowych kwestionowanego planu została sporządzona powtórnie w 2012 r. i została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 lipca 2012 r. To zaś potwierdza prawidłowość przeprowadzonej przez organ gminy procedury planistycznej zgodnie z wymogami przepisu art. 17 u.p.z.p. Każdy etap prac planistycznych, wskazany w art. 17 tej ustawy posiada wymaganą dokumentację, wskazującą na ścisłe przestrzeganie tej procedury przez organ planistyczny.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego gmina nie nadużyła też przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Podjęcie uchwały, mimo sprzeciwu skarżącej jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze planu, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego, jeśli znajduje obiektywne uzasadnienie, a w przedmiotowej sprawie takie uzasadnienie Rada przedstawiła już na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu ignorowania uwag spółki kierowanych pod adresem rozwiązań planistycznych dotyczących jej nieruchomości stwierdzono, że wbrew twierdzeniom skarżącej wszystkie uwagi wnoszone przez nią w toku procedury planistycznej zostały przez Radę rozpatrzone i poddane pod głosowanie przed uchwaleniem planu, stosownie do wymogów art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rozpatrzenie uwag w tym wypadku polegało na ich nieuwzględnieniu. Skoro zaś kształtowanie polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu, należy do uprawnień władczych gminy, to podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Nie doszło również do naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Organy gminy mogą bowiem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, uznanych za ważniejsze, jeśli działają w ramach określonych przez granice prawa i stosują zasadę proporcjonalności. Postanowienia planu w odniesieniu do tej nieruchomości nie wyłączają w ogóle możliwości jej zabudowy, tylko określają jej dopuszczalne parametry, co nie uniemożliwia skarżącej wykorzystania nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego.

Okoliczności dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości skarżącej nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalanie warunków zabudowy rządzi się bowiem zupełnie innymi zasadami. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ustalającą zagospodarowanie odmienne od uchwalonego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji na podstawie art. 65 u.p.z.p. Stąd też nie mogło odnieść skutku w niniejszym postępowaniu odwoływanie się skarżącej do uzyskanej przez nią decyzji o warunkach zabudowy.

Prognoza skutków finansowych sporządzana w toku procedury uchwalania planu powinna uwzględniać art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada stwierdziła zaś, iż spółka nie nabędzie żadnych roszczeń, jako że nie nastąpi obniżenie wartości jej nieruchomości Niezależnie od eksponowanego w tym zakresie sporu między stronami, brak jest jednak podstaw do uznania sporządzonej prognozy skutków finansowych za wadliwą. Z całą zaś pewnością nie może to mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wymóg formalny procedury planistycznej został spełniony bowiem w momencie sporządzenia przedmiotowej prognozy. Kwestia dotycząca odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały o planie, tym bardziej że sprawy związane z tymi roszczeniami należą do kognicji sądów powszechnych.

Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o zwrócenie się do Wojewody o udzielenie informacji, czy mieszkańcy S. wystąpili do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego, gdyż informacje takie nie miały żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Nadto, bezsporne jest, że postępowanie nadzorcze nie zostało przez Wojewodę P. wszczęte ani też nie została wniesiona przez organ nadzoru skarga na przedmiotową uchwałę.

Podsumowując wskazano, że Rada Miasta nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ani też zasady proporcjonalności w zakresie równoważenia interesu publicznego i prywatnego właścicieli nieruchomości. Treść zaskarżonej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura jej przyjęcia, odpowiadają bowiem wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów:

1. 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, w zw. z art. 17 pkt 1, pkt 11, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację mającą istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że dopuszczalnym jest prowadzenie procedury planistycznej, mimo tego że w jej toku Studium w zakresie odnoszącym się do obszaru objętego planem miejscowym zostało nieprawomocnie uznane za niezgodne z prawem, a nadto nieuprawnione przyjęcie, że Rada Miasta mogła dokonać oceny zgodności rozwiązań planistycznych przy uwzględnieniu nieprawomocnego jeszcze rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
2. 2) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na ustaleniu, że Rada Miasta S. nie opierała się na ustalonym w studium parametrze wysokości, w sytuacji, w której plan miejscowy nie może naruszać postanowień Studium i w której Rada Miasta jest związania postanowieniami Studium przy sporządzaniu planu miejscowego,
3. 3) art. 14 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przeprowadzenie nowej procedury planistycznej nie wymaga podjęcia przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a wobec tego że możliwe jest przeprowadzenie nowej procedury planistycznej od ponownego ogłoszenia w prasie oraz ponownego obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że rozpoczęcie procedury planistycznej od czynności określonej w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jej rozpoczęcie i ponowienie przez Radę Miasta, podczas gdy jest to czynność zastrzeżona do kompetencji Prezydenta Miasta,
4. 4) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 21 października 2010 r. nie znajdował zastosowania do zaskarżonego planu, a także poprzez pominięcie niezgodności planu miejscowego ze Studium, które winno zostać uznane za naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące jego nieważnością,
5. 5) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z dnia 11 marca 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zw. dalej u.s.g. mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że granice zaskarżenia uchwały wyznacza interes prawny skarżącego,
6. 6) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
7. a) utrzymanie i kontynuacja założeń pierwotnego projektu architektonicznego jest interesem publicznym i wartością uzasadniającą ograniczenie praw właściciela,
8. b) uzasadnienie przyjętego przez Radę Miasta sposobu zagospodarowania nieruchomości jako uwzględniającego wymogi ładu przestrzennego jest wystarczającą przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosków właściciela pomimo braku jednoczesnego wykazania, że wniosek właściciela godzi w wartości prawnie chronione,
9. c) ograniczenie prawa zabudowy przy jednoczesnym zachowaniu przeznaczenia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego i nie narusza praw właściciela,
10. 7) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości w tym o oddalenie wnioskowanych w niej dowodów, szczegółowo ustosunkowując się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zauważyć zatem na wstępie należy, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie powołano w ogóle podstawy prawnej jej wniesienia, tj. art. 174 p.p.s.a. Przepis ten ma fundamentalne znaczenie dla określenia przedmiotu skargi kasacyjnej.

W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazanie, na której z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw, oraz formy naruszenia prawa, strona skarżąca kasacyjnie domaga się kontroli kasacyjnej wyroku Sądu Wojewódzkiego określa zakres i sposób badania ewentualnych naruszeń prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowo formułując zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie powinna więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Z kolei obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej, stawiając kolejne zarzuty naruszeń poszczególnych przepisów przywołując materialnoprawne przepisy Konstytucji RP i u.p.z.p. jednakże bez konkretyzacji prawnej podstaw kasacyjnych (przez wskazanie czy chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania) strona skarżąca kasacyjnie wskazuje przemiennie elementy charakteryzujące naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację, ale też łącząc te naruszenia z istotnym wpływem takiego naruszenia na wynik postępowania. Taki sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, przy braku wyjaśnienia sposobu formułowania podstaw kasacyjnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie daje w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytorycznego odniesienia się do tych zarzutów.

Jedynym zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego jest zarzut zgłoszony w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Jednakże błędne oddalenie skargi samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu.

Przy takim zaś odczytaniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, jako zarzutu o charakterze wynikowym, wszystkie poprzedzające go zarzuty należy zatem rozpatrywać jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wskazując zaś na kryteria oceny tego rodzaju zarzutów, wymienione wyżej, należało dojść do wniosku, iż zarzuty naruszeń prawa materialnego wymienione w punktach 1-6 nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Żaden bowiem z tych zarzutów nie spełnia podstawowych warunków opisanych we wcześniej podanych kryteriach. Stawiając bowiem zarzuty błędnej wykładni nie wskazano jak konkretny przepis należy rozumieć i na czym polegał błąd Sądu Wojewódzkiego w rozumieniu tego przepisu. Przeciwnie, jak zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stawiając zarzuty naruszeń prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Wojewódzki za podstawę rozstrzygnięć materialnoprawnych.

Pomimo zasadności tych uwag, również w kolejnych fazach postępowania sądowoadministracyjnego patrz załącznik do protokołu rozprawy, strona skarżąca kasacyjnie konsekwentnie podejmowała polemikę z ocenami Sądu Wojewódzkiego wynikającymi z ustaleń faktycznych, których nie kwestionowała we właściwej formie procesowej. Braki zaś w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Na marginesie tylko zatem można dodać, że polemika podjęta z ocenami Sądu Wojewódzkiego nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie jest kwestionowane, jeśli chodzi o zarzuty 1 i 2 skargi kasacyjnej, że Gmina przystąpiła do uchwalania planu pomimo nieprawomocności wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 106/12), którym stwierdzono niezgodność z prawem studium w zakresie dotyczącym określenia wysokości zabudowy na działce inwestora. Jednak przy ocenie możliwości podjęcia prac planistycznych uwzględnić należało, że przyczyną oddalenia skargi kasacyjnej Rady na ww. wyrok było to, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, natomiast treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego.

Skutkiem tego wyroku była niemożność powoływania się na ustalenia studium dotyczące ograniczeń wysokości zabudowy. Rada Gminy podejmując zaś prace nad nowym planem nie odnosiła się jednak do ustaleń studium w zakresie wysokości. Nawet zaś gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący, że nieprawomocność wyroku oznaczała, że zapis studium dotyczący ograniczenia wysokości nie został jeszcze wyeliminowany (gdyż wyrok nie był jeszcze prawomocny) to nie sposób niezauważyć, że uchwalając plan nie wykroczono poza granice określone przez wskaźnik wysokości zapisany w studium. Ponadto poza sporem jest, iż skarga kasacyjna Rady na wspomniany wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem wyrok ten odpowiadał prawu.

Jeśli chodzi o drugą grupę zarzutów (zarzuty 3 i 4) odnoszącą się do wadliwości podjęcia prac nad powtórnym planem, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wiązało się z koniecznością podjęcia nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, to zasadnie Sąd Wojewódzki przypomniał, że Sąd ten unieważniając wcześniejszą uchwałę planistyczną z dnia 25 czerwca 2010 r. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II Sa/Gd 171/11) jako uchwałę podjętą przedwcześnie, bo bez zbadania zgodności ze studium, w wytycznych, wskazał na konieczność ponowienia procedury planistycznej z uwzględnieniem już podjętej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Poglądu tego nie kwestionował rozpoznający skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1974/11 oddalając skargę. Skoro zatem na wcześniejszych etapach sprawy przesądzono już tę kwestię, a Rada Gminy zastosowała się do opisanych wyżej wytycznych, to nie ma podstaw do uznania, że naruszono tryb uchwalania nowego planu. Poza sporem jest, że wykonanie obowiązków wynikających z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu należy do burmistrza zgodnie z dyspozycją art. 17 u.p.z.p.

Jeżeli tak, to nie mógł też okazać się zasadny argument naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p ponieważ art. 4 ust 2 ustawy z dnia czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) stanowił, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęta zaś została w 2003 r. i w oparciu o nią toczyły się nadal prace nad zaskarżonym planem. Zasada zawarta w przepisie przejściowym ma zastosowanie do prac planistycznych, jeżeli nie ma wątpliwości, co do przedmiotowego związku treści uchwały o przystąpieniu do planu i zakresu opracowywanego projektu planu, czego nie kwestionowano w sprawie.

Nie było zatem obowiązku wykonywania w projekcie ponawianego planu czynności opisanych art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu znowelizowanym. Tym samym nie okazały się również skuteczne zarzuty opisane w punktach 4 i 5 skargi kasacyjnej.

Nie okazał się też zasadny argument nadużycia władztwa planistycznego przy tworzeniu nowego planu, nie jest też prawdą, iż Sąd Wojewódzki nie rozważał, czy prawo własności do działki inwestora nie zostanie nadmiernie ograniczone w świetle zasady proporcjonalności. Wywodom tym Sąd Wojewódzki poświęcił miejsce na czterech stronach uzasadnienia wyroku (str. 16-19) szczegółowo i precyzyjnie przedstawiając własne oceny planu, którym nie można zarzucić ani dowolności, ani oderwania się od uwarunkowań determinujących podjęte przez Gminę rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że brak akceptacji dla rozstrzygnięć planu, jak i ocen Sądu Wojewódzkiego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie jest wynikiem naruszenia prawa, lecz wynikiem oczekiwania innych skutków zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a szczególnie w jej punkcie 6, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.