Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 764/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych ze wspólnym garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Na skutek wniesionego przez [...] odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO w W.") orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.
W ocenie SKO w W. w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja, zgodnie z ww. przepisami, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy i granice obszaru analizowanego.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO w W. stwierdziło, iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącego, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja narusza przepisy art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), poprzez wydanie decyzji mimo braku uzgodnienia warunków zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, SKO w W. wskazało, iż na podstawie Zarządzenia nr 2998/2012 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. została założona Gminna Ewidencja Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy. W ewidencji tej nie jest wpisany budynek [...] posadowiony niegdyś na nieruchomości objętej wnioskiem. Przedmiotowy budynek nie jest również objęty formami ochrony zabytków, o których mowa w ww. art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wobec powyższego, zdaniem SKO w W., nie zachodzi konieczność uzgodnienia warunków rozpatrywanej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nadto organ ten ustalił, że nieruchomości gruntowe objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leżą w obszarze wpisanym do rejestru zabytków archeologicznych województwa mazowieckiego. Nie są natomiast objęte wpisem do rejestru zabytków jako Park-[...]. Otoczenie zabytkowych budynków [...] i [...] nie jest objęte ochroną konserwatorską.
W wyniku przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wizji na miejscu rozebranego budynku (udokumentowanej zdjęciami), a także po zapoznaniu się z treścią pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2011 r. stwierdzono, że na powierzchni działki nie pozostawiono jakichkolwiek śladów istnienia budynku [...], został on całkowicie rozebrany. W ocenie organu okoliczność istnienia, bądź nieistnienia pozostałości po rozebranym budynku [...] nie była rozstrzygająca w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Stąd, nie można traktować przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wizji lokalnej jako dowodu z oględzin uregulowanego w przepisie art. 85 K.p.a. Była to, w ocenie Kolegium, czynność organu pomocna wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmująca ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależało lub mogło zależeć.
W konsekwencji organ pierwszej instancji nie miał obowiązku stosowania do planowanej wizji ani przepisu art. 67 K.p.a. (dotyczącego protokołów), ani art. 79 K.p.a. (dotyczącego zasad przeprowadzania postępowania dowodowego). Wobec powyższego SKO w W. nie podzieliło stanowiska odwołującego się, jakoby skarżona decyzja naruszała przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako niezgodna z przepisami odrębnymi.
Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] w W. zarzucają jej naruszenie:
1/ art. 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpania oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, 2/ art. 71 ust. 2, art. 59 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich nieuwzględnienie, 3/ art. 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego nieuwzględnienie, 4/ art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie, 5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 powyższej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2013 r. o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dotychczas [...] Sp. z o.o.).
Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. Sąd dopuścił do udziału Stowarzyszenie [...] Oddział w W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 K.p.a.
Dalej Sąd wskazał na przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił jakie czynności musza zostać dokonane, aby planowana inwestycja spełniała wymogi "ładu przestrzennego" oraz zacytował § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), a następnie wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 powyższego rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem.
Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy Sąd uznał, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej przyjęły, iż sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe uznać należy co najmniej za przedwczesne. O ile, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, to już istotne zastrzeżenia nasuwa analiza funkcji oraz cech zagospodarowania wyznaczonego terenu. Mianowicie, jak wynika z załącznika graficznego i tekstowego decyzji o warunkach zabudowy, do analizy uwzględniono wyłącznie budynki usytuowane przy ul. [...], zupełnie pomijając działki zajęte przez [...] w W., w tym budynki [...] oraz [...], tj. zabytki chronione wpisem do rejestru zabytków, a także pozostałą zabudowę stanowiącą własność [...] bezpośrednio przylegającą do objętej decyzją nieruchomości.
W ocenie Sądu powołane powyżej przepisy nie pozwalają na przeprowadzenie takiej wybiórczej analizy zabudowy już istniejącej na wyznaczonym w tym celu obszarze. Rolą prawidłowo przeprowadzonej analizy nie jest bowiem znalezienie uzasadnienia dla planowanej inwestycji, lecz to właśnie analiza funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej zabudowy już istniejącej, powinna dać odpowiedź na pytanie czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy.
Ponadto, Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów, iż nie zachodzi konieczność uzgodnienia warunków rozpatrywanej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wynika z akt sprawy nieruchomości gruntowe nr [...] i [...] z obrębu [...] objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leżą w obszarze wpisanym do rejestru zabytków archeologicznych województwa mazowieckiego, a zatem mamy do czynienia z obszarem objętym formą ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, nadal wątpliwości budzi kwestia ochrony byłego budynku [...] posadowionego na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Jak wskazało SKO w W. przed wyburzeniem budynek [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków Województwa Mazowieckiego, a po rozbiórce odnotowano, że obiekt nie istnieje, rozebrano go w 2011 r. Organ nie wyjaśnił jednak czy fakt wyburzenia objętego ochroną budynku jest jednoznaczny z wykreśleniem go z ewidencji zabytków.
Zdaniem Sądu w sposób niebudzący wątpliwości nie zostało również wyjaśnione przez organy prowadzące postępowanie czy do rejestru zabytków wpisane są wyłącznie budynki [...] i [...] czy także ich otoczenie. Nie wyjaśniono również kwestii na którą zwróciło uwagę Stowarzyszenie, a mianowicie jak wynika z obowiązującego dla tego obszaru studium przedmiotowe działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią w istocie część Parku [...].
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając to orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na:
a/ błędnym przyjęciu, że normy te zostały naruszone, podczas gdy w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został należycie zebrany oraz rozważony przez organy administracji publicznej, co więcej materiał dowodowy jednoznacznie wykazał zaistnienie wszelkich koniecznych przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości Spółki oraz brak jakichkolwiek przesłanek negatywnych w tym zakresie, oraz b/ braku wykazania, że rzekome naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. miało wpływ na rozstrzygnięcie organów administracji, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej;
2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli sądowo-administracyjnej przez Sąd, w przedmiocie zaskarżonych decyzji, w tym w szczególności niewyjaśnienie wszelkich okoliczności dotyczących decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętego ulicami [...] jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza, przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz poprzez zaniechanie podjęcia ustaleń co do skuteczności decyzji z 1971 r., która w ogóle nie została przedłożona do materiału dowodowego w sprawie i nie znajdowała się w aktach sprawy w dniu orzekania, w kontekście przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji z 1971 r. i jej wpływu na postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości;
3/ art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd podjęcia z urzędu stosownych czynności celem uzupełnienia akt sprawy o istotny dla sprawy dokument, tj.: decyzję z 1971 r., co pozwoliłoby na dokonanie koniecznej analizy w przedmiocie jej ważności, skuteczności i przede wszystkim waloru ostateczności zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kontekście przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji z 1971 r. i jej wpływu na postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości, 4/ art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym w szczególności poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przedstawienie niespójnej oceny prawnej oraz uchylenie się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości Spółki konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków, podczas gdy udział organu ochrony zabytków był niedopuszczalny, bowiem:
a/ nie zostało wykazane, aby nieruchomość przy ul. [...], dla której Spółka ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy, została objęta jakąkolwiek ochroną prawnozabytkową, w tym w szczególności nieruchomość nie została objęta formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, b/ nawet gdyby zostało udowodnione, że teren na którym zlokalizowana jest nieruchomość został wpisany do rejestru zabytków archeologicznych (na mocy decyzji z 1971 r., której nie ma w aktach sprawy), to fakt ten implikowałby obowiązek współdziałania z organem ochrony zabytków dopiero na etapie prowadzenia prac budowlanych, ewentualnie na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, 2/ art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zostały spełnione, podczas gdy nieruchomość Spółki spełniała wszelkie warunki dla ustalenia warunków zabudowy, 3/ art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak przeprowadzenia stosownej analizy czy decyzja z 1971 r., wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury: ma walor ostateczności, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy decyzji, zachowuje ważność pod rządami nowej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w rezultacie błędne przyjęcie, że decyzja z 1971 r. kreuje ochronę konserwatorską na etapie ustalania warunków zabudowy, podczas gdy aktualizuje się ona dopiero na etapie realizacyjnym inwestycji, tj. podczas prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości, 4/ art. 31 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z 1971 r. (która nie tylko nie została poddana właściwej analizie, ale także nie ma jej w aktach sprawy) kreowała ochronę konserwatorską, która powinna zostać realizowana przez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robót budowanych.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. zarzutów.
Pełnomocnik [...] w W. na rozprawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Jednocześnie podkreślić należy, iż przepis art. 184 P.p.s.a. stanowi podstawę oddalenie skargi kasacyjnej, nie tylko wtedy, gdy wniesiony środek odwoławczy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18.08.2004 r., sygn. akt FSK 207/04, publikowany ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 18.08.2004 r., sygn. akt FSK 207/04).
Z takim właśnie przypadkiem prawidłowego rozstrzygnięcia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, mimo błędnego uzasadnienia przedstawionego na jego poparcie. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji odpowiada prawu, stąd też w części prawidłowo przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły, w okolicznościach tej sprawy, doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wyjaśniając przesłanki wyrażonego wyżej stanowiska przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych ze wspólnym garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] na terenie Dzielnicy Warszawa - [...] przy ul. [...]. Uchylając podjęte w sprawie decyzje Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym uznał, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 K.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie tej zastrzeżenia nasuwa analiza funkcji oraz cech zagospodarowania wyznaczonego terenu, albowiem - jak wynika z załącznika graficznego i tekstowego decyzji o warunkach zabudowy - do analizy uwzględniono wyłącznie budynki usytuowane przy ul. [...], zupełnie pomijając działki zajęte przez [...] w W., w tym budynki [...] oraz [...], tj. zabytki chronione wpisem do rejestru zabytków, a także pozostałą zabudowę stanowiącą własność [...] bezpośrednio przylegającą do objętej decyzją nieruchomości. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne przeprowadzenie takiej wybiórczej analizy zabudowy już istniejącej na wyznaczonym w tym celu obszarze.
Poza tym Sąd również nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów, iż nie zachodzi konieczność uzgodnienia warunków rozpatrywanej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są w szczególności wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, natomiast jak wynika z akt sprawy nieruchomości gruntowe [...] i [...] z obrębu [...] objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leżą w obszarze wpisanym do rejestru zabytków archeologicznych województwa mazowieckiego, a zatem mamy w tym postępowaniu do czynienia z obszarem objętym formą ochrony zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dodatkowo nakazano w związku z podnoszoną w skardze kwestią wyburzenia [...] posadowionych na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy podjęcie stosownych działań wyjaśniających. Skoro, jak wskazało SKO w W., przed wyburzeniem budynek [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków Województwa Mazowieckiego, a po rozbiórce odnotowano, że obiekt nie istnieje, rozebrano go w 2011 r. Organ nie wyjaśnił jednak czy fakt wyburzenia objętego ochroną budynku jest jednoznaczny z wykreśleniem go z ewidencji zabytków. W sposób niebudzący wątpliwości nie zostało również, zdaniem Sądu, wyjaśnione przez organy prowadzące postępowanie, czy do rejestru zabytków wpisane są wyłącznie budynki [...] czy także ich otoczenie.
Nadto podniesiono również, iż nie wyjaśniono kwestii, na którą zwróciło uwagę Stowarzyszenie, a mianowicie jak wynika z obowiązującego dla tego obszaru studium przedmiotowe działki nr [...] i [...] stanowią w istocie część Parku [...].
Natomiast mając na uwadze powyższe zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji nie można ich podzielić przede wszystkim co do kwestii wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania wyznaczonego terenu. W tej sprawie wnioski wynikające z prawidłowej oceny obszaru analizowanego (właściwie wyznaczonego - co podkreślił trafnie Sąd pierwszej instancji) pozwalały, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ustalić przedmiotowe warunki zabudowy co do kontynuacji funkcji dla spornej inwestycji. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Tym samym, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Jak wynika z analizy zagospodarowania obszaru (załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.), do działek objętych wnioskiem przylegają od wschodu, południa i zachodu działki będące w użytkowaniu wieczystym [...][...], a od północy ul. [...]. W analizie, jak zaznaczono, nie wzięto pod uwagę obiektów przypadkowych (typu stacja trafo, boksy garażowe, stróżówki), które nie mogą decydować o przyszłej zabudowie, Analizą nie objęto właśnie obiektów i zespołów będących wyodrębnionymi założeniami, o sprecyzowanej granicy, nie tworzących tkanki miejskiej takich jak zespół pałacowo-ogrodowy [...], tereny zamknięte (wojskowe) i zespół ambasad. Funkcja, cechy i parametry zabudowy tych zespołów oraz sposób zagospodarowania tych terenów nie może i nie będzie kontynuowany na działkach objętych wnioskiem. Stąd też nie ma potrzeby uwzględniania ich przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych ze wspólnym garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] na terenie Dzielnicy Warszawa - [...] przy ul. [...]. Natomiast w obszarze analizowanym znajduje się zespół budynków mieszkalnych, pomiędzy ul. [...] i [...], który właśnie uzasadnia przyjęcie w sprawie kontynuację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Wadliwie również Sąd pierwszej instancji nakazał wyjaśnić kwestię zgodności planowanego zamierzenia z rozwiązaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu gdzie jak wskazano działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem inwestora stanowią w istocie część Parku [...]. Takiej oceny, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma potrzeby dokonywać w tej sprawie, albowiem studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym i zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Niemniej jednak studium nie ma mocy wiążącej i na jego podstawie nie można wydawać decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak też dokonywać w tym zakresie ocen przesądzających o zagospodarowaniu terenu.
Jednakże podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma kwestia uzgodnienia warunków rozpatrywanej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków jest w szczególności wpis do rejestru zabytków.
Organy orzekające uznały, iż nieruchomość przy ul. [...] objęta wnioskiem leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków archeologicznych województwa mazowieckiego na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. pod nr [...]. W związku z powyższym planowana inwestycja wymaga uzgodnień ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków na etapie pozwolenia na budowę i realizacji robót budowlanych. Jednakże poza samą informacją dotyczącą tej decyzji z 1971 r. nie została ona dołączona do akt sprawy, nie była przedmiotem rozważań organów administracji na tym etapie procesu inwestycyjnego, a jak wynika ze skargi kasacyjnej, ważność, skuteczność i walor jej ostateczności jest kwestionowany przez inwestora. Zatem kwestia ta wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami procedury administracyjnej przez organy administracji.
Przede wszystkim, gdyby faktycznie taka decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków archeologicznych pozostawała w obrocie prawnym, to niewątpliwie stanowiłaby ona jedną z form ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzasadniając tym samym potrzebę dokonania niezbędnego uzgodnienia w tym zakresie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że taka decyzja uzasadnia wyłącznie potrzebę uzyskania niezbędnego uzgodnienia na etapie wniosku o pozwolenie na budowę. Stanowi to odrębną kwestię na następnym etapie procesu inwestycyjnego, natomiast skoro wpis do rejestru zabytków archeologicznych stanowi wymaganą ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formę ochrony zabytków, to wówczas istnieje konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym konserwatorem zabytków.
Aby dokonać tych czynności w pierwszej kolejności należy decyzję tę dołączyć do akt sprawy i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy pozostaje ona w obrocie prawnym. Sąd pierwszej instancji wprawdzie uznał, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, mimo iż nie ma jej w aktach administracyjnych sprawy, gdyż była to okoliczność przyznana przez skarżące [...], lecz te rozważania Sądu, w okolicznościach wyżej przedstawionych są przedwczesne.
Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej nie było potrzeby uzupełniania akt sprawy o tę decyzję przez Sąd pierwszej instancji i dokonywania jej analizy. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych, a dokonywana przez niego kontrola legalności opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2007 r., sygn. akt I OSK 287/06, LEX nr 291191, wyrok NSA z dnia 6.02.2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, LEX nr 471526, wyrok NSA z dnia 21.09.2010 r., sygn. akt I GSK 243/10, LEX nr 744739).
Sąd w oparciu o ten materiał dowodowy bada, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji odpowiadają prawu, czyli czy został on zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i czy zgodnie z nimi został oceniony. Wyjątek od tej reguły unormowany jest w art. 106 § 3 P.p.s.a stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem unormowanego w tym przepisie postępowania dowodowego nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej.
Zatem uzupełniające postępowanie dowodowe nie umożliwia sądowi czynienia w sprawie ustaleń faktycznych, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji przy podejmowaniu decyzji o treści aktu administracyjnego czy o podjęciu bądź nie działania w sprawie (porównaj: wyrok NSA z dnia 25.04.2014 r., sygn. akt I OSK 2522/13, publikowany w zbiorze: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie zaznaczyć należy, iż skoro przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, to obszary i obiekty nie ujęte w tych formach ochrony zabytków nie wymagają dokonania takiego uzgodnienia. Uwaga ta uczyniona została, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał, za celowe badanie przez organy administracji kwestii prawidłowości wykreślenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków rozebranego budynku [...] posadowionych na nieruchomości objętej wnioskiem. Przede wszystkim podkreślić należy, iż poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje badanie legalności dokonania rozbiórki ww. obiektu [...], natomiast tylko obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków podlegają omawianemu uzgodnieniu, jak stanowi ww. norma ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś nie dotyczy to obiektów objętych wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.