Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 110/20, po rozpoznaniu skargi E. P. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...] (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Skarżąca w dniu 30 września 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r., którą odmówiono jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Następnie w dniu 23 grudnia 2019 r. złożyła ponaglenie do organu.
W dniu 10 stycznia 2020 r. w skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 kpa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie organu do zmiany decyzji Wojewody [...] i udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14.400 zł oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania; stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ wskazał, że w dniu 15 stycznia 2020 r. wydał przedmiotową decyzję, nr [...], którą uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 14 stycznia 2023 r. Wskazał również, że postępowanie odwoławcze trwało od 9 października 2019 r. (data wpływu odwołania do organu) do dnia wydania rozstrzygnięcia, tj. około 3 miesięcy. Wyjaśnił, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe, z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "ppsa") jedynie w części uwzględnił skargę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dopuścił się bezczynności, bowiem postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem decyzji po upływie ponad 3 miesięcy od wpływu odwołania, a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 kpa. Organ nie wystosował także zawiadomienia w trybie art. 36 kpa. Biorąc natomiast pod uwagę, że organ załatwił sprawę do dnia rozpoznania skargi, Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby bezczynność, w której pozostawał organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż istotnym czynnikiem wpływającym na tempo procedowania był fakt znacznego przyrostu ilości spraw podlegających rozpoznaniu oraz niedostateczna obsada kadrowa, które stanowią poważną przeszkodę w organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odwoławczego odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia skargi w pozostałym zakresie, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, która jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że oczekując na wydanie zezwolenia, utraciła ona zarobek, bowiem w tym okresie skarżąca kontynuowała zatrudnienie i miała możliwość zarobkowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca.
Zaskarżając wyrok w zakresie oddalenia skargi w pozostałym zakresie i niezasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14.400 zł oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej jedynie kwoty 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, bez uwzględnienia całości kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika skarżącej, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 1 ppsa przez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w pozostałym zakresie i nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Należy podkreślić, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji jedynie w części, tj. w przedmiocie oddalenia skargi w pozostałym zakresie, a więc niezasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze (pkt IV wyroku) oraz w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku). Tymczasem w podstawach kasacyjnych nie podniosła zarzutów naruszenia tych unormowań, a jedynie wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 1 ppsa, polegające na błędnej ich wykładni. Zasygnalizować jedynie należy, że skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (pkt II wyroku), to tym samym potwierdził że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a więc przepisy, które zostały powołane w podstawie kasacyjnej, w tym art. 35 i art. 36 kpa, zostały przez organ naruszone. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów.
Zaskarżając natomiast wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt IV, a więc w zakresie niezasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, autor skargi kasacyjnej nie wskazał w podstawie kasacyjnej na art. 149 § 2 ppsa regulujący tę kwestię, z kolei kwestionując wyrok w pkt V, czyli w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, nie wskazał na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 ppsa (względnie także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2018 r. poz. 256), które to przepisy stanowiły podstawę dla Sądu do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej.
W świetle powyższego, ocena zasadności skargi kasacyjnej jest niemożliwa, bowiem autor skargi kasacyjnej nie podważył w tak sformułowanych podstawach kasacyjnych stanowiska Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części, tj. co do pkt IV i pkt V wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma natomiast kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, czy też wskazania, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), o czym strony zostały poinformowane.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.