Uzasadnienie
II OSK 264/06 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie Galerii Handlowo-Usługowej "M." - uchylił postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150/ w związku z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego /uchwała nr 303 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 11 stycznia 2001 r. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 47, poz. 449/.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że organ nie rozważał problemu ścieków opadowych z inwestycji oraz zagrożenia dla przeciążonego już Potoku S. Ponadto porozumienie zawarte pomiędzy inwestorem a Muzeum Pałac w W. w kwestii ograniczenia wpływu inwestycji na teren objęty ochroną konserwatorską nie rozwiązuje występujących problemów, ponieważ realizacja inwestycji może spowodować groźbę wyschnięcia oraz zalania drzew w parku. Nie zostało także wyjaśnione, w jaki sposób planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z (38 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego szczególnych zasad kształtowania i ochrony krajobrazu, jak też nie odniesiono się do kwestii przeprowadzenia badań archeologicznych stosownie do wymogu pkt 5.7 Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 (1 art. 80, art. 15, art. 136 i art. 124 (2 kpa. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia organ nie wykazał, czy warunki określone w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury w pełni zabezpieczają ochronę otoczenia objętego, w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ochroną konserwatorską, czy też wymagają uzupełnienia.
W konsekwencji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 4350/03 została uchylona zaskarżona decyzja. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez A. Spółka z o. o. w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1772/04 uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania mając na uwadze, iż z akt sprawy wynika, że nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy, zaś obowiązkiem Sądu w związku z tym było doprowadzenie do skompletowania akt, do czego obliguje art. 133 (1 ppsa. W aktach brak było raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i dokumentów zawierających oznaczenie miejsc archeologicznych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją. Obowiązkiem Sądu było ponadto precyzyjne określenie czynności, jakie winien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy aby zapobiec błędom i uniknąć zarzutu naruszenia przepisów postępowania /art. 141 (4 ppsa/.
Sąd nie określił zakresu, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe dotychczasowego postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem tych elementów, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, co jest konieczne ze względu na treść art. 153 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął czynności w celu uzupełnienia akt sprawy o materiał brakujący wcześniej, to jest o raport oddziaływania na środowisko, sporządzony dla przedmiotowego przedsięwzięcia w 2002 r. i załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego z 2001 r. zawierający oznaczenie miejsc archeologicznych na obszarze miasta objętym tym planem. Sąd po rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem całości akt oraz będąc związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał iż zarówno postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2003 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. naruszają prawo.
Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia w zaskarżonym postanowieniu stanowisk archeologicznych, gdyż był on wynikiem błędów w tym zakresie raportu oddziaływania na środowisko, bowiem na przedmiotowym terenie nie przewidziano faktycznie takich stanowisk. Sąd stwierdził natomiast, że nie można zaakceptować powołania się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie na zebrane dokumenty bez dokonania przez organ we własnym zakresie oceny w kwestii tego, jakie warunki powinny być określone w uzgadnianej decyzji, aby zapewnić ustaloną (37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochronę konserwatorską terenu. Konserwator zabytków powinien zwłaszcza w ocenie Sądu rozważyć potrzebę zamieszczenia w decyzji niektórych zapisów porozumienia zawartego przez inwestora z dyrektorem Muzeum. Decyzja powinna także zawierać pewne zasadnicze wytyczne odnośnie wysokości i wskazań architektonicznych budynków z uwagi na treść (37 planu.
W uzasadnieniu wyroku zauważa się, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, co powoduje, że organ uzgadniający w trybie art. 106 kpa powinien rozważyć, czy uzgodnienie przedmiotowego projektu jest "zasadne". Gdyby stanowisko w tej kwestii było pozytywne, do rozważenia pozostaje w szczególności, które z warunków porozumienia inwestora z dyrektorem Muzeum Pałacu Wilanów powinny stanowić warunki realizacji inwestycji określone w decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. A. w P. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego - (37 ust. 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na brzmienie tego przepisu już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniu, a zatem i uzgodnieniu przez organy ochrony zabytków, podlegają również "przyjęte wskazania architektoniczne" oraz pominięcie zawartego w (37 ust. 2 planu wymogu uzgadniania z konserwatorem zabytków projektu koncepcji architektonicznej niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 (1 pkt 1 lit 3 ppsa wobec uchylenia zaskarżonego aktu pomimo, że nie został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 133 (1 ppsa, polegające na sprzeczności ustaleń Sądu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, poprzez błędne ustalenie, że w materiale tym brakowało dostatecznego oznaczenia inwestycji a także pominięcie treści wniosku o wydanie decyzji oraz załączników do tego wniosku, w których określono dokładnie parametry planowanych obiektów oraz ich usytuowanie w terenie jak też ustalenie, że zaskarżone postanowienie pomija zapis (37 planu, a także art. 141 (4 in fine ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z zachowaniem tak prawa materialnego /postanowień planu zagospodarowania przestrzennego/ jak i przepisów postępowania administracyjnego. Odnośnie kwestii architektonicznych, w ocenie strony mogą być one rozpatrywane na etapie uzgadniania pozwolenia na budowę /projekt koncepcji architektonicznej/. Błędnie Sąd natomiast przyjął, że (37 ust. 1 planu wymusza określenie tej koncepcji już na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ppsa skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu prawa procesowego.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje się w skardze kasacyjnej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (37 ust. 1 i 2 mającego w sprawie zastosowanie planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego wobec przyjęcia, że z uwagi na brzmienie tego przepisu już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniu, a zatem i uzgodnieniu przez organy ochrony zabytków, podlegają również "przyjęte wskazania architektoniczne" oraz pominięcie zawartego w (37 ust. 2 planu wymogu uzgadniania z konserwatorem zabytków projektu koncepcji architektonicznej niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że istotą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, sprowadzającego się do uchylenia orzeczeń obu instancji organów ochrony zabytków był niesporny w sprawie fakt, że organy te w miejsce dokonania w ramach własnych kompetencji wiążących się z funkcją uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego ochroną konserwatorską ustaloną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenia we własnym zakresie jakie w uzgadnianej decyzji powinny być zawarte warunki z punktu widzenia sprawowanej ochrony zabytków, uzgadniając projekt decyzji lakonicznie wskazały, że to porozumienie zawarte przez inwestora z dyrektorem Muzeum Wilanowskiego oraz inne dokumenty są wiążące w zakresie określenia tych warunków.
Przeniosły niejako ciężar orzekania decyzją administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na ustalenia wynikające z nie będącego aktem prawa z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego dokumentu jakim jest owe porozumienie czy też inne dokumenty wymienione w zaskarżonym orzeczeniu. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że skoro inwestor decyduje się w aktualnym stanie prawnym na dążenie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo istnienia dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że należy rozważyć również rozwiązanie przewidujące, że niektóre kwestie wiążące się z koncepcją architektoniczną zabudowy będą traktowane jako warunki zabudowy określone uzgadnianą decyzją.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona wskazuje naruszenie art. 145 (1 pkt 1 lit 3 ppsa wobec uchylenia zaskarżonego aktu pomimo, że nie został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 133 (1 ppsa, polegające na sprzeczności ustaleń Sądu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, poprzez błędne ustalenie, że w materiale tym brakowało dostatecznego oznaczenia inwestycji a także pominięcie treści wniosku o wydanie decyzji oraz załączników do tego wniosku, w których określono dokładnie parametry planowanych obiektów oraz ich usytuowanie w terenie jak też ustalenie, że zaskarżone postanowienie pomija zapis (37 planu, a także art. 141 (4 in fine ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Znów jednak wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa, że niesporny w sprawie fakt dotyczący treści wniosku w aspekcie wskazanych w nim kwestii odnoszących się do planowanej zabudowy nie został uwzględniony jako obowiązki zawarte w projekcie uzgadnianej decyzji mające zapewnić ochronę konserwatorską danego terenu.
Jak to wskazano już wyżej, organ ochrony zabytków ma za zadanie uzgadniając projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zadbać o to, aby uzgadniana decyzja w swej treści zawierała takie warunki, które uczynią, że ochrona ta nie będzie li tylko iluzoryczna. To jak został sformułowany wniosek o wydanie decyzji ma niewątpliwie istotne znaczenie, jednakże tylko decyzja administracyjna nakłada na stronę określone w niej obowiązki, które następnie muszą być respektowane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko organu wydającego zaskarżone postanowienie, wyrażające się w uzgodnieniu projektu decyzji nie zawierającej faktycznie warunków dotyczących ochrony konserwatorskiej danego terenu przy założeniu, iż porozumienie inwestora z dyrektorem Muzeum Wilanowskiego i inne dokumenty, lecz nie warunki zawarte w przedmiotowej decyzji, w wystarczającym stopniu zrealizują wymóg z (37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia ochrony konserwatorskiej, nie mogło być zaakceptowane i w związku z tym należy w pełni zgodzić się z poglądem Sądu I instancji. Błędny jest też zarzut braku wytycznych w zaskarżonym wyroku co do dalszego procedowania w sprawie, gdyż uzasadnienie tego wyroku zawiera wystarczająco precyzyjne wskazania w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.