Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 218/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (zwanego dalej: "SKO") z dnia [...] lipca 2011 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 5 marca 2010 r. R. O. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości L. oraz rurociąg tłoczny [...] wraz z przepompowniami. We wniosku zawarł również wniosek o zbadanie prawidłowości całości postępowania dotyczącego wskazanej decyzji, w szczególności w zakresie wskazań lokalizacyjnych, wskazań dotyczących przebiegu trasy inwestycji, ustanowienia strefy ochronnej oraz strefy oddziaływania, nadto prawidłowego przeprowadzenia postępowania dotyczącego osób trzecich w związku z usytuowaniem pompowni na działce nr [...].
W uzasadnieniu wniosku R. O. wskazał, że część inwestycji, czyli sieci kanalizacyjnej, przebiega przez środek działki nr [...], której jest on współwłaścicielem. Na działce nr [...] zrealizowano przepompownię. W dniu wydania decyzji jedyną właścicielką działki nr [...] w L. była H. O., matka wnioskodawcy, która nie wyraziła zgody na zaprojektowanie i lokalizację gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak również nie wyraziła zgody na wejście na grunt. Z powyższego wynika zatem, że w dniu wydania decyzji inwestor nie posiadał prawa do gruntu w części dotyczącej działki nr [...] w L. Wnioskodawca wskazał nadto, iż w czerwcu 2009 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji dotyczącej dokumentów stanowiących podstawę do zajęcia części gruntu w celu wybudowania kanalizacji i wodociągu na działce nr [...]. W odpowiedzi udostępniono mu kopię oświadczenia J. O., który nie był wówczas właścicielem nieruchomości lecz jej użytkownikiem.
Pomimo starań ze strony wnioskodawcy, Wójt Gminy nie wyjaśnił sprawy odebrania oświadczenia od osoby nieuprawnionej. Zdaniem wnioskodawcy Zarząd Gminy Lubrza nie powinien był odbierać oświadczenia od J. O., ponieważ nie był on właścicielem nieruchomości, a powstały błąd w tym zakresie powinien zostać wyeliminowany w toku postępowania. Powyższe świadczy o tym, że decyzja wydania została bez zbadania stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wnioskodawca kwestionował również formę złożonego przez J. O. oświadczenia, która może nasuwać wątpliwości co do tego czy składająca je osoba była dostatecznie poinformowana o okolicznościach sprawy.
W toku postępowania wyjaśniającego, w sprawie wszczętej na skutek powyższego wniosku, R. O. zmarł, wobec czego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. SKO zawiesiło postępowanie w sprawie.
Po ustaleniu, iż spadkobiercami zmarłego R. O. są córki A. O. i G. O. reprezentowane przez matkę W. W., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. postępowanie zostało podjęte.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. o numerze [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie skarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Świebodzinie udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz przepompowni ścieków w miejscowości L. i rurociągu tłocznego na trasie [...]. A zatem w terminie nie dłuższym niż 3 lata inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia 20 lipca 1994r. W tej sytuacji, w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie naruszył art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia czy organ już wtedy dysponował prawem do gruntu, dlatego nawet złożenie oświadczenia z dnia 28 sierpnia 1994 r. przez osobę nieuprawnioną o przekazaniu na czas trwania budowy kanalizacji ściekowej pasa ziemi na działce nr [...], nie potwierdza, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei oświadczenie z dnia 21 lipca 1997 r. dotyczy budowy wodociągów, która to budowa realizowana była w oparciu o decyzję Wójta Gminy Lubrza nr [...] z dnia [...] września 1997 r.
Od powyższej decyzji A. O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu potrzymała stanowisko w zakresie rażącego naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej bez uzyskania przez inwestora prawa gruntu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] lipca 1994 r., prezentując w uzasadnieniu stanowisko zajęte we wcześniejszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję SKO, A. O. zawarła zarzuty oraz wnioski wywiedzione w toku postępowania administracyjnego. W szczególności zarzuciła naruszenie:
- - art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez wydanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa przez inwestora, który nie uzyskał prawa do gruntu,
- - art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 121; zwanej dalej: "k.c."), poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji bez uzyskania zgody ówczesnego właściciela – H. O.,
- - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."), w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu i trybu ustalania ich lokalizacji, w świetle art. 21, art. 31, art. 37 i art. 61 Konstytucji RP.
Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił w uzasadnieniu zasady dotyczące wzruszania decyzji ostatecznych, a następnie wskazał, iż analiza sprawy dowiodła, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym wskazując, iż jego wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że norma prawna w nim zawarta odnosi się do trzech odmiennych sytuacji faktycznych; po pierwsze do sytuacji gdy inwestor nie uzyskał prawa do gruntu; po drugie do sytuacji, w której inwestor to prawo utracił; i po trzecie gdy w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym jednak niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W każdej z powyższych sytuacji decyzja lokalizacyjna z mocy prawa traciła swoją ważność. A zatem, a contrario należy – zdaniem Sądu – przyjąć, że w przypadku gdy inwestor przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji lokalizacyjnej wystąpił o pozwolenie na budowę danej inwestycji, wówczas decyzja nie traciła ważności z mocy prawa. Powyższa regulacja koresponduje z odpowiednimi, wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji, przepisami ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd wskazał, iż to na tym etapie procesu inwestycyjnego odpowiedni organ bada, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wskazał następnie Sąd, analizowana sprawa dotyczy stanu faktycznego opisanego jako ostatni w przepisie art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, zaś ustawodawca rozróżnia pojęcie "prawo do gruntu", którego używa w art. 43 ust. 3 ustawy, od pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością " użytego w art. 29 ust 5 Prawa budowlanego. To ostanie pojęcie odnosi się ściśle do procesu realizacji inwestycji.
Z tych rozważań Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek, iż na etapie ustalania lokalizacji danej inwestycji inwestor nie był zobowiązany do tego, aby legitymować się prawem do gruntu. W obowiązującym stanie prawnym, dopiero na etapie realizacji inwestycji, czyli przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, inwestor winien przedstawić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest decyzja lokalizacyjna, dlatego analiza kwestii poprawności oświadczenia złożonego na powyższą okoliczność przez J. O., niczego do tejże sprawy by nie wniosła. Dla poprawności działania w analizowanym zakresie, a konkretnie dla zachowania ważności decyzji lokalizacyjnej, wystarczyło, że inwestor – Zarząd Gminy Lubrza, wystąpił w odpowiednim terminie o wydanie pozwolenia na budowę danej inwestycji. Jak wyżej wywiedziono, w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestor nie musiał legitymować się prawem do gruntu, przepis prawa materialnego, którego rażące naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie daje podstawy do wysnucia wniosku o obowiązku legitymowania się takim prawem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 i art. 143 k.c., Sąd uznając je za chybione wskazał, iż decyzja lokalizacyjna ma deklaratoryjny charakter, stwierdza jedynie czy realizacji planowanemu przedsięwzięciu na danym terenie nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, nie rodzi ona żadnych praw do terenu. Przy takim charakterze prawnym decyzji nie narusza ona prawa własności przysługującego do danego terenu. Już z samej treści art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutów o charakterze procesowym. Nadto wskazał, iż istotną kwestią, którą winien był uwzględnić rozpatrując skargę, było również i to, że wobec braku szeregu dokumentów dotyczących sprawy, organ nie mógł odtworzyć dokładnego przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji. Ustaleń w analizowanej sprawie dokonano w oparciu o dokumenty dostępne, które pozwoliły na ocenę prawidłowości badanej decyzji administracyjnej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy inwestor przed upływem terminu określonego w decyzji lokalizacyjnej wystąpił o pozwolenie na budowę danej inwestycji, to decyzja lokalizacyjna nie traci ważności z mocy prawa, mimo iż inwestor w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nie legitymował się prawem do terenu, na którym miała być zrealizowana inwestycja;
- 2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 piet 1 lit a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") uznanie, że decyzja Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] lipca 1994 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji-sieci kanalizacji sanitarnej, rurociągu tłocznego wraz z przepompowniami w miejscowości L., rurociąg tłoczny [...] nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.;
- 3) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powodujące rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego a więc nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ograniczenie się, w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ, do stwierdzenia, że organ nie mógł odtworzyć dokładnego przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji z powodu braku szeregu dokumentów dotyczących sprawy.
Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prawo do dysponowania nieruchomością jest badane przez właściwy organ dopiero w.postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej, niezbędne jest, aby zarówno podczas postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej jak i w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor legitymował się właściwym uprawnieniem do gruntu. Nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd, że nie ma znaczenia dla wydania decyzji lokalizacyjnej czy inwestor ma prawo do gruntu czy tez takiego prawa nie posiada.
Skarżąca zarzuciła, iż Sąd pierwszej instancji odstąpił od zbadania treści całego przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdy tymczasem – w jej ocenie – dokonanie tego pozwala na przyjęcie odmiennych wniosków.
Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji niesłusznie odwołuje się do charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnej i wywodzi z tego nietrafne wnioski. Autor skargi kasacyjnej wyprowadził przy tym tezę, iż jeżeli okoliczność posiadania przez inwestora prawa do gruntu byłaby dla decyzji lokalizacyjnej okolicznością obojętną to z cała pewnością ustawodawca nie wskazywałby, że w przypadku braku prawa inwestora do gruntu lub utraty tego prawa decyzja lokalizacyjna traci ważność.
Reasumując skarżąca przyjęła, iż Sąd nietrafnie stwierdził, że brak uprawnień do gruntu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej zostaje niejako konwalidowane poprzez uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowę. W ocenie skarżącej zarówno w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor jest zobowiązany do posiadania prawa do gruntu. Nie może być przecież tak, że o wydanie decyzji lokalizacyjnej na konkretne zamierzenie, na konkretnym gruncie zwraca się do organu osoba nieuprawniona do gruntu. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, iż jedyną właścicielką gruntu – działki nr [...], której dotyczyła decyzja lokalizacyjna – była H. O., zaś J. O. był osobą nieuprawnioną do dokonywania jakichkolwiek oświadczeń w imieniu H. O. i sam nie miał żadnych uprawnień do przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego należy uznać, że fakt uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę nie może oznaczać, że decyzja lokalizacyjna została wydana z zachowaniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art.43 ust.3 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie.
Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu administracji publicznej wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją weryfikowano decyzję Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] lipca 1994r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości L. oraz rurociąg tłoczny [...] wraz z przepompowniami. Zatem zaskarżona w przedmiotowym postępowaniu decyzja opierała się co do zasady na podstawie materialnoprawnej przewidzianej przepisem art. 156 § 1 k.p.a., w tym punktem drugim wymienionego przepisu. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność weryfikowanej decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wymienione przesłanki stanowią o kwalifikowanej niezgodności z prawem.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja naruszająca prawo.
Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić należy, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że wskazane przez skarżącą kasacyjnie, w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji, naruszenie art. 43 ust.3 ustawy o planowaniu nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu wymienionego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.
Przede wszystkim wymieniony art. 43 ust. 3 nie stanowił samoistnej podstawy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani nie stanowił podstawy do określenia praw do gruntu dla inwestora.
W tym miejscu przypomnieć należy treść art.43 wymienionej ustawy. Na tę treść składały się, w dacie wydania weryfikowanej decyzji, brzemienia sześciu ustępów przepisu. W ustępie pierwszym ustawodawca wskazał, co decyzja powinna określać: "art.43.
- 1. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji określa:
- 1) linie rozgraniczające teren inwestycji oraz warunki i wytyczne kształtowania zabudowy,
- 2) warunki techniczne realizacji inwestycji,
- 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i dóbr kultury,
- 4) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich."
W ustępie drugim wskazano na konieczność spełnienia wymagań poprzedzających jej wydanie: "2. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji może być wydana po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi stanowiska innych organów administracji państwowej." W ustępie trzecim ustalono prawne podstawy jej wygaśnięcia: "3. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę." W ustępie czwartym wskazano na rejestrację decyzji: "4. Terenowy organ administracji państwowej wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji prowadzi ich rejestr w sposób określony przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa." W ustępie piątym przewidziano okresową analizę i ocenę zgodności decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego: " 5. Terenowy organ administracji państwowej stopnia wyższego w stosunku do organu wydającego decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji dokonuje, w okresach nie dłuższych niż co pięć lat, analiz i ocen zgodności wydanych decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego." W szóstym natomiast odrębnie uregulowano termin z ust. 3 przepisu, tj.: " 6. W przypadku autostrad i dróg ekspresowych termin określony w ust. 3 wynosi 5 lat."
Żaden z wymienionych zapisów prawnych nie stanowił podstawy do rozstrzygania o prawach do gruntu ani nie uzależniał wydanie tej decyzji od spełnienia wymogu posiadania uprawnień do gruntu, przez który ma przebiegać inwestycja.
Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przedmiotem i celem decyzji o ustaleniu lokalizacji jest potrzeba uzgodnienia planowanej inwestycji z planami przestrzennymi. Ten przedmiot i cel wynika z faktu umieszczenia regulacji dotyczącej wydania takiej decyzji w ustawie o planowaniu przestrzennym, z zapisu art. 1 tej ustawy, określającego cel planowania przestrzennego jako kompleksowe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego, z zapisu art. 2 ustawy, stanowiącego, że planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym, który powinien obejmować również ustalenie lokalizacji inwestycji, z zapisu art. 36 ustawy wymagającego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz z zapisu cytowanego wyżej art. 43 ustawy, w tym z faktu, iż przedmiotowa decyzja poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wymieniony przepis nie wymaga wykazania przez inwestora prawa do gruntu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, nie określa aby merytoryczna treść rozstrzygnięcia odnosiła się wyłącznie do gruntów inwestora.
Wszelkie wymagane treścią decyzji wskazania ustawodawcy odnoszą się do inwestycji, a nie do terenów inwestora. Również z ust.3 art. 43 ustawy nie można wywieźć, aby istniał prawny wymóg legitymowania się przez inwestora prawem do gruntu na potrzeby wydania przedmiotowej decyzji. Zawarta w nim regulacja odnosi się do prawnych podstaw wygaśnięcia decyzji. Podstawy te zostały wymienione enumeratywnie i nawiązują wprost do faktu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji jest wymagana na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji jest upływ wskazanego terminu do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub brak uzyskania prawa do gruntu albo jego utrata. Decyzja o pozwoleniu na budowę była wydawana na wniosek, przy spełnieniu wymagań przewidzianych przepisami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 25 października 1974r. prawo budowlane (Dz. U. nr. 38 poz. 229 ze zm.).
Jednym z wymagań koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę było wykazanie, przez ubiegającego się o to pozwolenie, prawa do nieruchomości, na której miały być przeprowadzone roboty budowlane, o czym stanowił art. 29 ust. 5 ustawy (przepis przewidywał pewien wyjątek wyszczególniony art. 29a, nie dotyczący przedmiotowej sprawy). Zatem wskazanie w art. 43 ust.3 ustawy o planowaniu przestrzennym braku uzyskania lub też utraty prawa do gruntu, jako podstawy wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji, nawiązuje do regulacji art. 29 ust.5 prawa budowlanego. Na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada się tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku jego braku decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wydana. Konsekwentnie ustawodawca przewidział w takiej sytuacji wygaśnięcie z mocy prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji, decyzji poprzedzającej pozwolenie na budowę (o ile decyzja ta nie wygasła już wcześniej z uwagi na upływ terminu do wniesienia wniosku o pozwolenie na budowę i nie była samoistną podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z treści wymienionego art. 43 ust. 3 wprost wynikają podstawy wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji. Zatem w żaden sposób nie można przyjąć aby ten zapis prawny nawiązywał do sytuacji konieczności badania tytułu prawnego do gruntu inwestora występującego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji i w przypadku braku takiego tytułu wydawania decyzji pod warunkiem jego uzyskania. Decyzja zawierająca zastrzeżenie dopełnienia przez stronę określonego warunku wymaga, w przypadku jego niespełnienia, wydania przez organ kolejnej decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie w myśl art. 162 § 1 pkt.2 k.p.a. Jest to odmienna sytuacja od wygaśnięcia decyzji z mocy prawa.
Ponadto w przedmiotowej sprawie wiązałoby się to z odmienną treścią decyzji w przypadku, gdyby inwestor nie miał tytułu do gruntu (decyzja pod warunkiem) oraz gdyby ten tytuł posiadał. Z treści art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym to nie wynika.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że z samej istoty rzeczy wynika, iż regulacja prawna dotycząca wygaśnięcia decyzji z mocy prawa (w określonych, wskazanych warunkach) odnosi się do sytuacji powstałej po wydaniu decyzji, a nie do sytuacji obejmującej czas wydawania decyzji. Niemożliwe jest wydawanie decyzji i jednoczesne jej wygaśnięcie z mocy prawa. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji była weryfikacja decyzji o ustaleniu lokalizacji. Zarzut kasacyjny, że Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej dopuścił się naruszenia prawa materialnego art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię nie znajduje uzasadnienia w sprawie. W weryfikowanej decyzji nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy z przyczyn wyżej wskazanych. Tym samym ani organ administracji publicznej, ani Sąd pierwszej instancji nie mogli stwierdzić jego naruszenia i to w stopniu rażącym w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy z art. 141§ 4, 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała argumentacji przemawiającej za naruszeniem wymienionych przepisów w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Podniosła jedynie, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował fakt orzekania przez organ w warunkach braku szeregu dokumentów z postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji oraz poprzestaniu na notatce z Archiwum Państwowego z Zielonej Góry o braku tych dokumentów.
Tym samym argumentem skarżąca kasacyjnie uzasadniała zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powodującego rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ograniczenie się, w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ, do stwierdzenia, że organ nie mógł odtworzyć dokładnego przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji z powodu braku szeregu dokumentów dotyczących sprawy.
Oba zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Wbrew podniesionej argumentacji działania organu administracyjnego nie naruszały zasad ogólnych postępowania z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ w ramach starannego działania w sprawie podjął czynności mające na celu uzyskania całości akt dotyczących sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dania [...] lipca 1994r. o ustaleniu lokalizacji. Z informacji uzyskanej od Wójta Gminy Lubrza z dnia [...] czerwca 2010r., potwierdzonej odpisem wykazu przekazania dokumentacji do Archiwum Państwowego w Zielonej Górze Oddział w Wilkowie, wynika, że Urząd Gminy nie posiada innych dokumentów tej sprawy poza decyzją o ustaleniu lokalizacji oraz spisem spraw przekazanych do Archiwum Państwowego w Wilkowie. Organ ten przekazał ponadto odpis decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji z dnia 23 listopada 1994r, decyzji wydanej w innym, odrębnym postpowaniu administracyjnym.
Z postanowienia natomiast Dyrektora Archiwum Państwowego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010r, wynika, że dokumentów tych nie ma również w Archiwum. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiała innych dokumentów tej sprawy poza pisemnym oświadczeniem J. O., z nieczytelną datą, o przekazaniu pasa ziemi na działce nr. ew. [...] na cele budowy kanalizacji ściekowej, oświadczeniem kwestionowanym przez skarżącą, jako pochodzącym od osoby nieuprawnionej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższe okoliczności były przedmiotem uwagi zarówno organu, jak i Sądu pierwszej instancji, co potwierdza analiza akt oraz potwierdzają uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć. Wskazane oświadczenie pozostawało bez wpływu na ocenę weryfikowanej decyzji z uwagi na fakt, że nie stanowiło przesłanki jej wydania. Okoliczność, że weryfikowana decyzja o ustaleniu lokalizacyjnym została uznana za prawidłową w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co potwierdzał fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1994r., wpływała również na ocenę dokumentów zgromadzonych w sprawie. Okoliczność braku pewnych dokumentów z postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji była uwzględniona w sprawie jako fakt, jako okoliczność obiektywna. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że powyższe było przedmiotem uwagi Sądu pierwszej instancji.
Zarzut kasacyjny, że Sąd ten nienależycie skontrolował zaskarżoną decyzję oraz nie uzasadnił wyroku w sposób prawidłowy nie znajduje uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. Sama skarżąca nie przedstawia argumentacji uzasadniającej ten zarzut poza kwestią wyżej omówioną. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę oraz naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.