Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1447/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. D. i B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2018 r. w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem z 23 lutego 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażaleń B. D. oraz Z. D. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 27 sierpnia 2014 r. w przedmiocie nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżących zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do przymusowego wyegzekwowania obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. GINB podniósł, że przed wszczęciem przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu 7 marca 2014 r. egzekucji administracyjnej na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych, PINB prowadził własne postępowanie egzekucyjne wobec B. D. oraz Z. D., jednak postanowieniem z 10 lutego 2014 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości organów, a następnie wystąpił jako wierzyciel do Wojewody Dolnośląskiego - organu właściwego w sprawie o wszczęcie egzekucji.
GINB podkreślił, że skarżący w postępowaniu egzekucyjnym podnieśli zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) i pkt 6 (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej). Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ powyższy zarzut nie został uwzględniony przez wierzyciela. GINB wskazał, że obowiązki o charakterze niepieniężnym egzekwowane wobec skarżących wynikają bezpośrednio z przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest konieczne konkretyzowanie takich obowiązków w drodze decyzji organu administracji publicznej, a tym samym istnieje obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. organ drugiej instancji podniósł, że niedopuszczalność egzekucji należy rozumieć jako niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, a taka niedopuszczalność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewoda Dolnośląski jest organem właściwym do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a skarżący jako zobowiązani wskazani w tytułach wykonawczych podlegają orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Tytuły wykonawcze wystawione wobec wyżej wymienionych spełniają wymagania z art. 27 u.p.e.a.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 61 u.p.e.a., organ odwoławczy podkreślił, że nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie z tym przepisem w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a. wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Przepis ten dotyczy sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne i wszczęcia ponownej egzekucji tej należności pieniężnej. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na to postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że egzekwowany obowiązek ciążący na skarżących w stanie faktycznym ustalonym na dzień wydawania postanowień istniał z mocy prawa (jak sprecyzował organ pierwszej instancji wynikał z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4 i art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.). Jak podnieśli skarżący w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne albowiem w art. 61 u.p.e.a. dopuszcza się wszczęcie ponownej egzekucji wówczas, gdy nastąpiło umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a. Tymczasem postanowieniem z 10 lutego 2014 r. PINB w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 18 i 20 § 1 u.p.e.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że PINB w Z. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżących, jednakże z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości (PINB nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym) zobligowany był do umorzenia tego postępowania i następnie wystąpił prawidłowo – jako wierzyciel – do Wojewody Dolnośląskiego (jako właściwego organu egzekucyjnego) o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, jak wyjaśnił GINB, przepis art. 59 § 2 u.p.e.a. dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej, natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a., tj. z uwagi na przesłankę "nieistnienia obowiązku" oraz przesłankę "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej". Zdaniem Sądu, trafnie Wojewoda Dolnośląski, jak i GINB podkreślili, że istotne w sprawie jest to, że organ egzekucyjny (Wojewoda Dolnośląski) otrzymał ostateczne postanowienie wierzyciela uznające wniesione zarzuty za nieuzasadnione, a zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu wiążące.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie tej egzekwowany obowiązek, wynikający bezpośrednio z przepisów Prawa budowlanego, podlegał egzekucji administracyjnej, postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a strona nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jej osobę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi strony w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej zawiera wyłącznie jeden zarzut kasacyjny – zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Sposób sformułowania tego zarzutu czyni koniecznym poczynienie w pierwszej kolejności uwag odnośnie co do wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na treść powyższych regulacji precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie spełnia wymogów formalnych. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie wskazali odpowiedniej podstawy kasacyjnej, tj. czy stanowi ją art. 174 pkt 1, czy pkt 2 p.p.s.a., ale nie uwzględnił również, że powołany w ramach zarzutu kasacyjnego przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na pomniejsze jednostki redakcyjne - punkty oraz litery, które nie zostały wyodrębnione w ramach sformułowanego zarzutu. Przepis art. 145 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ugruntowane stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów jest zobowiązana bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie nie powiązali naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem jakichkolwiek innych przepisów prawa, których uchybienie mogłoby stanowić przyczynę uzasadniającą w konsekwencji naruszenie odpowiedniego punktu (litery) przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazali, że ponowne wszczęcie egzekucji przez Wojewodę było niedopuszczalne, gdyż umorzenie postępowania egzekucyjnego nie nastąpiło na podstawie art. 58 § 2 u.p.e.a. (powinno być: art. 59 § 2 u.p.e.a.). Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy postanowieniem z dnia z 10 lutego 2014 r. PINB umorzył prowadzone przez siebie na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 18 i 20 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne i wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego - jako organu właściwego w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnej – o wszczęcie tej egzekucji. Pismami z dnia 4 marca 2014 r. Wojewoda Dolnośląski, na wniosek PINB, zawiadomił skarżących o wszczęciu egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionych przez PINB tytułów wykonawczych.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę Dolnośląskiego po umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 18 i art. 20 § 1 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB, a zatem stosownie do art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ niewłaściwy w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie było niedopuszczalne z tej przyczyny, że umorzenie postępowania egzekucyjnego przez PINB nie nastąpiło na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Stosownie do art. 61 u.p.e.a. w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych.
Art. 59 § 2 u.p.e.a. dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego odnoszącego się do należności pieniężnej, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 61 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych, reguluje wyłącznie szczególny przypadek ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego umorzonego z powodu, o którym mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., i nie może być odnoszony do ponownego wszczęcia umorzonego wcześniej postępowania egzekucyjnego, w którym egzekucji poddano obowiązki o charakterze niepieniężnym. Postępowanie takie nie może być bowiem umorzone z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a. (por. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. R. D. Kijowski, System Informacji Prawnej Lex, komentarz do art. 59 i 61).
Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Istotne jest, że ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61 u.p.e.a. - jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych (por. wyr. NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1138/14).
Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzonego przez organ niewłaściwy, tj. PINB, który jest wierzycielem w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie powinno być utożsamiane pod kątem dopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez organ właściwy) z umorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez właściwy rzeczono organ egzekucyjny. Umorzenie postępowania egzekucyjnego przed organem niewłaściwym podyktowane jest koniecznością zniesienia czynności dokonanych w sprawie przez ten organ, natomiast sprawa dotycząca przymusowej egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym nadal wymaga merytorycznego rozpatrzenia przez organ właściwy (Wojewodę), czemu miało służyć wystąpienie przez PINB do Wojewody o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez PINB, następnie umorzonym, a postępowaniem wszczętym przez organ właściwy w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Wojewodę) nie ma żadnej kontynuacji, ani postępowania te nie pozostają ze sobą w związku. Postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Wojewodę jest pierwszym wszczętym w sprawie przez właściwy organ egzekucyjny, uprzednie prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy (PINB), zakończone jego umorzeniem, nie stanowi zatem przeszkody do ponownego wszczęcia tego postępowania przez organ właściwy rzeczowo.
Z tych przyczyn wszczęcie przez Wojewodę postępowania egzekucyjnego po wcześniejszym umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez PINB z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości organów egzekucyjnych nie stanowiło uchybienia ani art. 59 § 2 u.p.e.a., ani innym przepisom prawa.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.