Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 336/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R.-B. i J. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 18 grudnia 2012 r., nr..., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że prezydent m. W. postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, ze zm.), zw. dalej ustawą o lasach, po rozpatrzeniu wniosku działających przez pełnomocnika J. R.-B. i J. B. o wyznaczenie dla nich, jako dla właścicieli lasu, zadań z zakresu gospodarki leśnej na nieruchomości składającej się z działek nr...,... i..., w obrębie..., położonych na terenie D. W. m. W., odmówił wszczęcia postępowania. Powodem wydania opisanego postanowienia było ustalenie przez organ administracji, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żądają, tj. nie są właścicielami lasu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z dnia 21 marca 2012 r.
Sąd pierwszej instancji argumentował, że w aktach postępowania administracyjnego znajdują się potwierdzone za zgodność z oryginałem, kopie informacji z 18 listopada 2011 r., które sporządzone zostały na podstawie danych z ewidencji gruntów. Wedle danych zawartych w ewidencji gruntów właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr... są J. S. i J. K., właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr... są Z. B. i K. B., natomiast właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr... jest F. M. Zgodnie z ww. danymi, w przypadku każdej z wymienionych działek brak jest władającego. Dane ewidencyjne przedstawione w dołączonych do akt administracyjnych informacjach nie stanowią więc podstawy do ustalenia, że J. R.-B. i J. B. są właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem (działek ewidencyjnych nr...,... i... w obrębie...) w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: "k.c.").
Nie są oni również użytkownikami wieczystymi, posiadaczami samoistnymi, użytkownikami, zarządcami lub dzierżawcami tej nieruchomości. Z danych tych wynika, że właścicielami nieruchomości są inne osoby i brak jest osób władających. W konsekwencji dane zawarte w ewidencji gruntów nie pozwalają przyjąć, że skarżący są właścicielami lasu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Niedopuszczalne jest zatem nałożenie na nich decyzją administracyjną zadań z zakresu gospodarki leśnej. WSA podkreślił, że w świetle bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne"), organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły podejmować działań mających na celu weryfikację zgodności danych ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym. W zakresie ustalenia osoby właściciela lasu ich działanie ograniczone było do sprawdzenia danych podmiotowych w ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, że dane z ewidencji gruntów pozyskane przez organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie pozawalały na przyznanie skarżącym statusu właściciela lasu, ponieważ zgodnie z nimi właścicielami nieruchomości, na których las ten się znajduje są inne osoby, a w przypadku żadnej z nieruchomości w ewidencji nie ujawniono osoby władającego. Organ właściwy do określania zadań w zakresie gospodarki leśnej nie miał natomiast kompetencji do weryfikacji danych zawartych w ewidencji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podania w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 grudnia 2012 r. tytułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast ustawy o lasach, Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza uzasadnienia przedmiotowego postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł ustalony stan faktyczny sprawy do norm prawnych zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem Sądu, niepowołanie tytułu ustawy o lasach, a powołanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę.
Oceniając argument skarżących, dotyczący nieuwzględniania przez organy administracji art. 30 § 1 k.p.a. oraz art. 13a ust. 1 ustawy o lasach, WSA stwierdził, że nie zasługuje on na aprobatę. Wskazał, że po pierwsze organy nie zakwestionowały zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych skarżących, po drugie przepis art. 13a ust. 1 ustawy o lasach określa obowiązki Lasów Państwowych, co oznacza, że norma prawna zawarta w tym przepisie jest obojętna dla statusu skarżących w postępowaniu w sprawie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących okoliczności wydania im decyzji określających wysokość podatku leśnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje te dotyczą obowiązku wynikającego z innej podstawy prawnej, legalność tych decyzji nie może być przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, zaś fakt wydania tych decyzji i ustalenia poczynione w toku poprzedzających jej postępowań podatkowych, nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postępowania.
Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, jego uzasadnienie, w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest wystarczające. Kolegium odniosło się w nim do zarzutów podniesionych w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r.,..., oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m. W. z dnia 21 marca 2012 r., jak i o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W razie nie uwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych.
- 2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest nie uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący jako posiadacze działek leśnych nr...,... i... położonych w W. mieszczą się w ramach legalnej definicji pojęcia "właściciel lasów", a zatem stanowią podmioty tożsame z właścicielami tych działek i tym samym w pełni zasadne jest żądanie skarżących wyznaczenia dla nich zadań z zakresu gospodarki leśnej określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o lasach wobec działek nr...,... i..., której to okoliczności nie wziął pod uwagę w swoim rozstrzygnięciu również organ zarówno I, jak i II instancji,
- b) art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego zastosowanie, to jest oparcie się przez Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu, kto może być stroną postępowania w przedmiocie wyznaczenia zadań z zakresu gospodarki leśnej na treści wskazanego przepisu i stwierdzenie w tym zakresie, że podstawę do ustalenia takich osób stanowić może wyłącznie wpis w ewidencji gruntów, podczas, gdy ustawa o lasach wskazuje, że za właściciela lasów uważa się osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem, posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu i nie wskazuje ona w żaden sposób, że przy ustalaniu kręgu podmiotów mających status właściciela lasu opierać należy się jedynie na informacjach zawartych w ewidencji gruntów,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia nieuwzględniającego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r., pomimo tego, że postanowieniem tym niezasadnie odmówiono skarżącym, chociaż jako posiadacze działek dążący do ich zasiedzenia mają oni interes prawny w żądaniu uregulowania stanu prawnego tych działek również poprzez ustalenie obowiązków z zakresu gospodarki leśnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania w sprawie wyroku całkowicie niezasadnie utrzymującego w mocy błędne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Skarżących,
- b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 61a k.p.a., poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia nieuwzględniającego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r., pomimo tego, że postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. całkowicie niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania na wniosek Skarżących w przedmiocie wyznaczenia dla nich zadań z zakresu gospodarki leśnej, chociaż są oni posiadaczami tych działek i w związku z tym mają interes prawny w wyznaczeniu takich zadań i tym samym są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania w sprawie wyroku całkowicie niezasadnie utrzymującego w mocy błędne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., oraz z art. 61 § 1 i 61a k.p.a., wskazać przede wszystkim należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
Uwaga ta ma znaczenie, nie tylko z tego powodu, iż skargę kasacyjną sporządzono z uchybieniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano istotnego wpływu zarzuconych naruszeń na wynik sprawy, ale i z tego względu, że nawet, gdyby uchybienia te miały miejsce, to i tak jedynym rozstrzygnięciem, które w sprawie mogło zapaść było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Organ I instancji przeoczył, a organ II instancji nie wyprowadził prawidłowych wniosków z tego, iż treść złożonego wniosku obejmowała stan zapisany w dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów. Jak zaś wynika z ust. 2 tego przepisu w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa zadania właścicieli lasów określa, w drodze decyzji, starosta. Podstawą określenia obowiązków opisanych w ust. 1 art. 9 może być zatem jedynie art. 9 ust.
2. Tymczasem organ I instancji przyjął jako podstawę załatwienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Przepis ten odnosi się wyłącznie do dyspozycji art. 13 ust 2 dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny, decyzję zaś w takiej sprawie wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.
Wprawdzie Kolegium, w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, zwróciło uwagę na dyspozycję art. 9 ustawy o lasach, niemniej nie wyprowadziło z tej konstatacji konkluzji obejmującej podstawę odmowy wszczęcia postępowania. O ile bowiem opisany wyżej art.13 ust. 3 pkt 3 ustawy o lasach wyraźnie wskazuje na wszczęcie postępowania z wniosku strony, to art. 9 ust. 1 stanowiący materialnoprawną podstawę wniosku nie tworzy po stronie właściciela lasu uprawnienia do żądania wydania takiej decyzji.
Przeciwnie, z treści art. 9 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że przepis ten wprowadza obowiązek, który, w razie niespełnienia, winien spotkać się z reakcją organu wskazanego w ust. 2 przez wszczęcie z urzędu stosownego postępowania i rozstrzygnięcie w decyzji o nałożeniu takiego obowiązku. Dopiero zatem od wszczęcia z urzędu takiego postępowania może powstać zagadnienie, kto ma w nim brać udział w charakterze adresata decyzji. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 28 k.p.a., oraz z art. 61 § 1 i 61a k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Zarzuty naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach i art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postawiono podnosząc, jako formę ich naruszenia, błąd subsumcji.
Stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach strona skarżąca kasacyjnie podniosła nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki, że skarżący, jako posiadacze mieszczą się w ramach legalnej definicji pojęcia "właściciel lasów". Takie sformułowanie zarzutu wskazuje jednak na to, że nie chodzi tu o niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, a o błąd interpretacyjny, gdyż w sprawie nie był ani kwestionowany przez Sąd Wojewódzki fakt, iż działki znajdują się w posiadaniu skarżących (które to pojęcie obejmuje legalna definicja pojęcia właściciela lasu), ani też, że pojęcie posiadania nie mieści się w dyspozycji tego przepisu, lecz zakwestionowano to, że stan posiadania nie daje tytułu do wystąpienia z wnioskiem. Uwzględniając argumentację skargi kasacyjnej nie można więc mówić o niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, lecz, o niewłaściwym jego rozumieniu, czyli o błędzie interpretacyjnym.
Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Takiego zarzutu jednak nie postawiono, ani też nie wykazano, na czym miałaby polegać prawidłowa wykładnia tego przepisu.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego, postawiono przez jego zastosowanie polegające na oparciu się jedynie na informacjach zawartych w ewidencji gruntów, pomimo iż posiadanie jest stanem faktycznym, a nie tytułem prawnym do nieruchomości i nie ma obowiązku zamieszczania wzmianki o nim w ewidencji gruntów. Strona skarżąca kasacyjnie uważa zatem, że przepis ten należało pominąć przy załatwianiu jej sprawy. Nie wskazała jednak, w oparciu o który przepis należało załatwić sprawę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. W sferze działań publicznoprawnych nie ma miejsca na działanie w inny sposób niż na podstawie przepisu prawa, a podjęcie decyzji bez podstawy prawnej obarczone jest wadą skutkującą jej nieważnością. Tak postawiony zarzut nie ma więc usprawiedliwionej podstawy.
Zauważyć można tylko, że z wymienionych już wcześniej powodów nie było w tej sprawie podstaw do rozważania podmiotowych aspektów niniejszej sprawy, a zatem podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach i art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnoszące się do elementów podmiotowych sprawy nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku.
Wprawdzie również Sąd Wojewódzki rozstrzygający niniejszą sprawę przeoczył podane wyżej okoliczności, chociaż do jego obowiązków należało rozpoznanie sprawy niezależnie od zarzutów postawionych w skardze zwykłej, gdyż po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak, skoro z skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia tego przepisu p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami kasacji, nie ma podstaw do oceny sprawy w tym zakresie.
Analiza podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić, że rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego oddalające skargę na zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem zostało ono wydane na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 61a k.p.a., chociaż z wadliwym uzasadnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny oddala zaś skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. również wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie Sądu, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.