Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 554/15, po rozpoznaniu skargi R.K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., Nr VII/89/2011 w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska-Małe Żywczańskie" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z. oraz orzekł o kosztach postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
R.K. wniosła w dniu 14 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z 31 marca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "STRĄŻYSKA - MAŁE ŻYWCZAŃSKIE", w części obejmującej teren działki nr [...] obr. [...] w Z..
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 w z art. 20 ust. 1 w zw. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegające na ustaleniu przeznaczenia działki nr [...] obr. [...] Z. na cele związane z ochroną zieleni i wód (ZL), pomimo tego, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 r., działka skarżącej przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, co finalnie doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] Z., jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest "wyłącznym właścicielem" nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w Z. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W terenie jest to grunt niezabudowany, w przeważającej części otoczony zabudowaniami. Nie stanowi użytku leśnego. W ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem B. Dalej wskazała, że w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia Rada Miasta Zakopane ustaliła podstawowe przeznaczenie w/w gruntu jako związane z ochroną zieleni i wód (ZL), gdzie obowiązuje całkowity zakaz realizacji obiektów budowlanych. Podkreśliła, że wcześniejsze akty planistyczne przewidywały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, co niezbicie wynika z zapisów obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. Miejscowego Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 r. Mając na uwadze opisany stan rzeczy skarżąca uznała, że niewątpliwie kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącej i świadczy o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej do wniesienia niniejszej skargi (art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Skarżąca nadmieniła również, że w dniu 17 lutego 2015 r. wezwała Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, poprzez zmianę kwestionowanej uchwały i dopuszczenie w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] Z. zabudowy mieszkaniowej (4. MN). Do dnia złożenia skargi, przedmiotowe wezwanie pozostało bez reakcji organu.
Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi, skarżąca odwołała się do treści art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium. Rada Miasta Zakopane, ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej w planie miejscowym z 31 marca 2011 r., nie miała prawa do wprowadzenia tak istotnych ograniczeń własności skarżącej, jak całkowity zakaz realizacji obiektów budowlanych, w sytuacji gdy obowiązujące wtedy zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjęte Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 roku, przewidywały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki.
Zdaniem skarżącej nie bez znaczenia jest też fakt, iż jej działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych i stanowi element większej całości o tym właśnie przeznaczeniu. Okoliczność powyższa była brana pod uwagę we wcześniejszych aktach planistycznych Gminy Miasto Zakopane, co znalazło swój wyraz w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego, gdzie działka w całości przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy na w/w nieruchomości, w oczywisty sposób godzi w zasady wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., nakazujące organom gminy, aby uwzględniały w planowaniu przestrzennym prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie procedowany był w okresie od 2008- 2011 r. W tym okresie organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatrzył wnioski, które spłynęły do niego, po ukazaniu się ogłoszenia o przystąpieniu do jego opracowania, uzyskał wszystkie przewidziane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, a następnie trzykrotnie wyłożył projekt planu do wglądu publicznego. Autorka skargi nie złożyła żadnego wniosku do projektu planu na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do jego sporządzenia, jak również nie złożyła żadnej uwagi w trakcie trzykrotnego jego wyłożenia do wglądu publicznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 1 ust. 2, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Działka o nr [...] obr. [...] w okresie opracowywania planu miejscowego była działką niezainwestowaną, stanowiącą zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny - LslV. Przeznaczenie ww. działki w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane do zabudowy mieszkaniowej, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, nie było wystarczającą przesłanką dla utrzymania w planie Strążyska - Małe Żywczańskie tego przeznaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy właścicielka działki o to nie wnioskowała. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego stracił bowiem ważność z końcem 2003 r., a właścicielka działki nie zrealizowała na jego podstawie żadnej inwestycji, a także nie uzyskała decyzji o faktycznym jej wyłączeniu z użytkowania leśnego. Decyzja w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr [...] obr. [...] została wydana przez Starostę Tatrzańskiego w dniu 21 października 2013 r., tj. po prawie dwa lata po uchwaleniu i uprawomocnieniu się planu Strążyska - Małe Żywczańskie.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w okresie opracowywania planu działka o nr [...] faktycznie była działką leśną, a jej przeznaczenie do zabudowy nie wynika wprost z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, o której mowa w art. 20 ustawy o planowaniu przestrzennym (projekt planu procedowany był przed zmianą ustawy z 21 października 2010 r.) nie może być traktowana wyłącznie w odniesieniu do zgodności ustaleń tego planu z rysunkiem studium, zwłaszcza w sytuacji gdy rysunek studium sporządzany jest na mapie topograficznej w skali 1: 10 000, na której brak jest granic własności oraz informacji dotyczących klasyfikacji gruntów.
Zdaniem organu, dokonując oceny zgodności planu z ustaleniami studium, należy również przeanalizować ustalone w tekście studium dla stref rozwoju funkcji osiedleńczej, kierunki zagospodarowania przestrzennego. Analizowana działka zlokalizowana jest w zasięgu obszaru OP1 - "[...]", w którym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego oprócz utrzymania i rozwijania funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej, jest ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień.
W związku z powyższym, fakt, iż przedmiotowa działka znajduje się na rysunku studium w strefie rozwoju funkcji osadniczych, nie przesądzał o jej przeznaczeniu do zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowiła ona zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny. Ustalania studium dla stref osadniczych zawierają informację, że strefy te określone zostały z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu. Ze względu na podniesione argumenty nie można zarzucić organowi planistycznemu przekroczenia granic władztwa planistycznego, co w konsekwencji oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 554/15, uwzględnił skargę R.K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. i stwierdził jej nieważność w części obejmującej teren działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z..
Sąd w pierwszej kolejności dokonał oceny czy skarżąca dochowała wymogów formalnych wniesienia skargi na uchwałę organu gminy (Rady Miasta Zakopane). Ustalono, że zarówno wymogi dotyczące uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2014 r. poz. 1072)) oraz terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.,) zostały dochowane.
Następnie Sąd zauważył, że uchwałą będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była już przedmiotem oceny WSA w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. badając zachowanie procedury planistycznej w związku z jego uchwaleniem ustalił, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając powyższe na uwadze oraz związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim orzeczeniu sądu w sprawie tj. z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał, że procedura uchwalania przedmiotowego planu miejscowego została dochowana.
Badając czy zostały zachowane zasady sporządzania planu miejscowego Sąd stwierdził, że zasady te to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Odnosząc powyższe do kwestionowanego w skardze planu miejscowego Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała z 31 marca 2011, którą przyjęto przedmiotowy plan miejscowy została podjęta przez Radę Miasta Zakopane po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane przyjętego uchwałą nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999 r., co wynika wprost z treści § 1 pkt 1 tejże uchwały.
Zdaniem Sądu zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią ww. studium Miasta Zakopane nie została zachowana w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] stanowiącej własność skarżącej. Z przedłożonego do akt administracyjnych sprawy rysunku studium dla obszaru działki nr [...] obr. [...] Z. wynika bowiem, że znajduje się ona w obszarze oznaczonym symbolem OP1 – dla którego w przyjęta została w § 12 pkt 1 ww. studium funkcja mieszkaniowa z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki. W skarżonym planie natomiast dla działki nr [...] ustalono, że położona jest w terenie oznaczonych symbolem ZL i częściowo w terenie oznaczonym symbolem 1.KDD – tereny dróg publicznych. Zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZL - tereny wód i zieleni ustalono zakaz: realizacji obiektów budowlanych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium w odniesieniu do działki skarżącej nie zostały uwzględnione w skarżonym planie miejscowym. Tym samym zasadny okazał się zarzut skarżącej o braku zgodności między planem miejscowym i studium oraz o niedopuszczalności uchwalania planu miejscowego na podstawie nieaktualnego studium.
W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki ewid. nr [...] obr. [...] Z..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zakopane zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) przez błędne przyjęcie, że zaskarżony plan nie jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na uznaniu, że w terenach oznaczonych w studium symbolem OP1 należało w planie dopuścić możliwość zabudowy;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez pominięcie w uzasadnieniu faktu, że skarżąca nie złożyła ani wniosku, ani uwagi do planu oraz że uzyskała decyzję o wyłączeniu działki z produkcji leśnej już po uchwaleniu planu;
- c) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie w części nieważności uchwały, mimo że Rada Miasta Zakopane nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Rada Miasta Zakopane wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R.K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ przytoczył te same argumenty, które podnosił w odpowiedzi na skargę na etapie postępowania przed Sądem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art.3 ust.1,art.6 ust.1,art.20 i art.28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r.,poz.647, obecnie Dz.U. z 2016,poz.778) przez błędne przyjęcie (bez wskazania czy poprzez błędną wykładnię czy wadliwe zastosowanie), że zaskarżony plan nie jest zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uznane za uzasadnione. Wynika to z prostego porównania treści obu aktów w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] obr. [...] Zakopane. Studium przyjęte uchwałą rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 r. przewidywało dla tej działki funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki a takie ustalenia były także w innych, wcześniejszych aktach planistycznych.
Miejscowy Plan Ogólny Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego przewidywał w odniesieniu do działki [...] obr. [...] przeznaczenie jej w całości pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności. Obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru " Strążyska – Małe Żywczańskie " z 31 marca 2011 r. (uchwała nr VII/89/2011) przewiduje natomiast dla przedmiotowej działki jako podstawowe przeznaczenie ochronę zieleni i wód, z całkowitym zakazem realizacji obiektów budowlanych. Nie ma znaczenia dla oceny postanowień Studium i postanowień miejscowego planu to, że działka ta nie była zabudowana ani też to że stanowiła działkę leśną (jak wynika z wyjaśnień skarżącej nie był to użytek leśny, w ewidencji ozn. był symbolem B a w roku 2013 r. Starosta Tatrzański dokonał zmiany klasyfikacji gruntów i obecnie nie jest to użytek leśny).Dla oceny zgodności powołanych aktów prawnych należy poddać analizie tekst i rysunek planu oraz tekst i rysunek studium, bez pomijania któregoś z tych elementów.
Działka R.K., na której zgodnie ze studium ustalono rozwój funkcji osiedleńczej – utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej - w planie obowiązującym objęta została zakazem realizacji obiektów budowlanych w celu ochrony zieleni i wód (ZL i częściowo 1.KDD - tereny dróg publicznych). Okoliczność, że w myśl postanowień Studium przewidziane są na obszarze OP1 – [...] także inne funkcje, takie jak ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z obiektami zabytkowymi i innymi dobrami kultury (na działce nie występującymi) oraz ochrona istniejących zespołów zieleni (problematycznych z uwagi za zmianę klasyfikacji gruntu) nie może przesądzać o zgodności obu omawianych aktów planistycznych w odniesieniu do przedmiotowej działki.
Tym samym, stwierdzając niezgodność postanowień miejscowego planu i studium Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.materialnego. Nie naruszył także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury – art.133 § 1, art.141 § 4 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu w odniesieniu do działki skarżącej miało podstawy prawne - na gruncie niniejszej sprawy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania organy planistyczne muszą ważyć interes publiczny i prywatny, dochowywać wymogów proceduralnych, w tym zapewniać zgodność postanowień miejscowego planu i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że skarżąca nie składała wniosków i uwag do projektu planu nie ma wpływu na tę ocenę.
Możliwość uczestniczenia, na zasadach określonych w ustawie, w procedurach uchwalania gminnych aktów planistycznych, służąca jawności i przejrzystości tych procedur, jest prawem właścicieli nieruchomości z obszaru objętego tymi aktami a nie ich obowiązkiem. Żaden przepis nie uzależnia prawa do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od wcześniejszego zgłaszania do niego wniosków i uwag oraz od uczestniczenia w debacie publicznej.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz – w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego – art.204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2016 r., poz.718) orzeczono jak w sentencji