Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Gminy Dębno na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Dębno z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w m. Maszkienice na dz. nr 411/1, Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Dębno pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie Gminy Dębno obowiązuje plan miejscowy uchwalony w 2004 r., zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy Dębno, który w dniu 24 czerwca 2010 r. wydał zaświadczenie o przeznaczeniu terenu projektowanej inwestycji na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927 – dalej jako "uchwała z 2004 r.").
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła A.L. podnosząc przede wszystkim, że Gmina Dębno nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie złożył również T.D.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda Małopolski wskazał, że organ I instancji błędnie oparł się na zaświadczeniu Wójta Gminy Dębno, pomijając znane już organowi, przytoczone w uprzednio wydanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., Nr IV/306/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884 – dalej jako "uchwała z 2006 r."). W ocenie Wojewody Małopolskiego, organ I instancji pominął również kwestie podniesione w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09, o odrzuceniu skargi na uchwałę z 2004 r.
Wojewoda Małopolski stwierdził, że do wniosku Gminy Dębno o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę gminnej oczyszczalni ścieków należało dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., złożyła Gmina Dębno.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma dokonanie oceny, czy na obszarze objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z 2004 r.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą z 2004 r. został zastąpiony przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą z 2006 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stwierdzono nieważność uchwały z 2006 r. i tym samym ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu I instancji, nie sposób jednak przyjąć, że w sposób automatyczny "odżywa" poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Jak bowiem wynika z treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z zm.), wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004 r. wynika nie z faktu zamieszczenia w § 60 uchwały z 2006 r. klauzuli derogacyjnej – "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku", ale z samego faktu wejścia w życie nowego planu zagospodarowani przestrzennego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do tego samego terenu.
W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały z 2006 r. nie powoduje, że ponownie zaczyna obowiązywać poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu. Tym samym na tym terenie obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać i dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Dębno. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie założenia, że skutek prawny określony w tym przepisie trwa nadal, pomimo stwierdzenia nieważności uchwały z 2006 r. Gmina Dębno wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Dębno kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od Gminy Dębno kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi tylko, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. Jednak w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 29/07) stwierdzona została w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., Nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmin Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884), co oznacza, że ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc.
Dotyczy to więc także § 60 powyższej uchwały Rady Gminy Dębno, który stanowił, że "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku".
Po drugie, nie jest prawidłowy pogląd Sądu I instancji, że norma prawna z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej tej mocy, że zawsze ex lege moc obowiązującą traci na tej także podstawie prawnej dotychczas obowiązujący plan miejscowy, z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego, odnoszącego się do tego samego terenu i następuje to niezależnie od utraty jego mocy obowiązującej, tak jak w tej sprawie na mocy cyt. § 60 uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Wynika to z tego, że nie jest to bowiem tożsama norma prawna z normą prawną z art. 87 ust. 3 tejże ustawy, która stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku.
Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927).
Po trzecie, należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, jeżeli nie zachodu nieważność postępowania co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Stąd, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stosować w tej sprawie normy prawnej z art. 134 § 1 p.p.s.a., tak jak Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.