Uzasadnienie
II OSK 2647 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r., którą stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta Bydgoski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku magazynowo- biurowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. gm. Osielisko, przeniesionej następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r. na rzecz R. K. Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lipca 2005 r. Jak wskazał Wojewoda, działki nr [...] i [...] zostały objęte zmianą w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Osielsko (uchwała Nr V/60/2000 Rady Gminy Osielsko z dnia 25 października 2000 r., Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z 2001 r. Nr 6, poz. 49- zwana dalej miejscowym planem), w którym zostały oznaczone symbolem C 17MN/U z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług.
Zgodnie z § 6 tego planu, na tym obszarze dopuszczono jedynie lokalizację budynków nieuciążliwych usług lub wbudowanie pomieszczeń dla nieuciążliwych usług w budynkach mieszkalnych pod warunkiem, że prowadzona działalność usługowa nie będzie uciążliwa dla mieszkańców; wysokość pomieszczeń usługowych w świetle nie może przekraczać 3 metrów; wysokość wymienionych budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe przy dachach wysokich o nachyleniu 30° do 60° oraz zakazano budowy wolnostojących budynków gospodarczych. Z kolei zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), symbol MN/U oznacza tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami, a symbol P - tereny obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych. Oznacza to, że obiekty magazynowe mogą być lokalizowane wyłącznie w obszarze oznaczonym symbolem P, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w obszarze MN/U.
Wskazując na powyższe, Wojewoda zaznaczył, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wysokość pomieszczenia magazynowego wynosi 6,10 m, wobec dopuszczalnej planem maksymalnej wysokości pomieszczeń do 3 m, zaś kąt nachylenia dachu 17,6° wobec wymaganego miejscowym planem nachylenia 30° - 60°. Tym samym wydane pozwolenie na budowę narusza w sposób oczywisty ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Osielsko. Stanowi to o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji prowadzi do nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania R. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji ustalenia odnośnie niezgodności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. z miejscowym planem (§ 32 w związku z § 4 i § 6 planu), wynikającym z niego zakazem wprowadzania funkcji sprzecznych z przeznaczeniem terenów (zakaz lokalizacji magazynów, obiektów uciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej), jak również przekroczenie wymaganej planem wysokości pomieszczeń usługowych oraz nachylenia dachu projektowanego budynku. Z tych przyczyn, zdaniem organu odwoławczego, budynek magazynowo - biurowy nie spełnia warunku określonego § 32 w związku z § 4 pkt 1 oraz § 6 pkt 4 miejscowego planu, a zatem w sprawie naruszony został w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył R. K., wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego, żaden z organów nie prowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie, gdy tymczasem inwestycja zamyka się w granicach działki inwestora i nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie. Nadto skarżący wskazał, że w pozwoleniu na budowę zabrakło przegrody poziomej (stropu), która tworzyłaby obiekt dwukondygnacyjny, zaś zmniejszenie nachylenia połaci dachowej wpływa jedynie na efekt wizualny w stosunku do sąsiedniej zabudowy. Organy nie zajęły się rzeczywistymi skutkami społeczno- ekonomicznymi, które wywołują rozstrzygnięcia obu decyzji m.in.: rozbiórkę obiektu, stratę części materiałów budowlanych oraz likwidację firmy i zwolnienie pracowników.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych oraz ich oceny w zakresie wymaganym do stwierdzenia naruszenia prawa oraz stopnia tego naruszenia jako rażącego. W toku badania sprawy ustalono, że decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego wydano wbrew ustaleniom planu (§ 32 w związku z § 4 i § 6 pkt 4 planu). Podzielając stanowisko organu, iż zaprojektowany budynek nie ma charakteru usługowego, lecz jest magazynem wysokiego składowania, Sąd wskazał, iż w załączniku nr 1 do Prawa budowlanego, magazyny umieszczono w kategorii XVIII, która obejmuje budynki przemysłowe, a nie usługowe. Budynek magazynowy nie mógł być, zatem wybudowany na terenie, na którym dopuszczano tylko (gdyż podstawowy sposób zagospodarowania miały stanowić budynki mieszkalne) usługi nieuciążliwe.
Już ta konstatacja wystarczała do tego, aby uznać, że sprawdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zostało wykonane, a organ wydając pozwolenie na budowę rażąco, bo w sposób oczywisty, naruszył wspomniany przepis.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu zaprojektowany obiekt nie odpowiadał również innym wymaganiom § 6 planu. Osiągnął on wprawdzie wysokość dwóch kondygnacji, lecz pomieszczenie magazynowe dwukrotnie przekroczyło wysokość przewidzianą dla pomieszczeń usługowych, tj. 6 zamiast 3 m. Również kąty pochylenia dachu nie odpowiadają wymogom planu. Zasadnie też organ II instancji wskazał, że decyzja obarczona tak rażącymi wadami wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego, który polega na takim zharmonizowaniu potrzeb i możliwości zagospodarowania terenu, które pozwala społecznościom lokalnym na bezkonfliktowe i zgodne z wyważonymi w planie interesami członków tej społeczności wykorzystywanie prawa własności należących do nich gruntów. Odstępstwo od ustaleń planu zaburza ustalony porządek społeczny i narusza w sposób istotny prawo lokalne, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi "na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11" K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady powadzenia postępowania przez organy administracji w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, zatwierdzenie decyzji, które narażają obywatela na szkodę wskutek działań organów administracji oraz działanie sprzeczne z zasadą przekonania do słuszności podjętych decyzji.
W uzasadnieniu kasacji wskazano, że organy administracji doprowadziły do sytuacji, w której wydano wszelkie zgody, pozwolenia i decyzje, zezwolono skarżącemu na wykonanie inwestycji, a następnie kolejnymi decyzjami unicestwiono poprzednie decyzje i poddano likwidacji życiowy majątek obywatela. Skoro, to organ administracji błędnie wydał decyzję, w której zezwolił skarżącemu na budowę hali, to jest on odpowiedzialny za to, że hala ta powstała.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji.
Wskazując na powyższe, za bezzasadny uznać należało przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. Zauważyć trzeba, iż wnosząc środek zaskarżenia od wyroku Sądu pierwszej instancji, autor kasacji nie podjął żadnej polemiki z dokonaną w tym wyroku oceną legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Argumentacja wniesionej kasacji pozostaje w oderwaniu od przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji podstaw uznania prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasadności stwierdzenia w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, iż ani w zarzutach kasacji, ani nawet w jej uzasadnieniu autor kasacji nie nawiązał do zasadniczej kwestii niniejszego postępowania, to jest oceny czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 K.p.a. Nadto autor kasacji, wskazując na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie wymienił żadnych konkretnych okoliczności prowadzonej w trybie nieważnościowym sprawy, które by pozwalały na poddanie ich kontroli kasacyjnej poprzez zakwestionowanie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Powołując się z kolei na zasady ogólne postępowania administracyjnego, wnoszący kasację błędnie odnosi je do sposobu działania organu w postępowaniu jurysdykcyjnym pomijając, iż to nie ono stanowiło przedmiot niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym nie jest, bowiem ustalana kwestia podmiotu odpowiedzialnego za realizację określonego obiektu, ale to czy badana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - w rozpoznawanym przypadku, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego. Tej okoliczności skarżący nie podważył w niniejszym postępowaniu sądowoadmininistracyjnym.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.