Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2647/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 376/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, w pkt III. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to ustaleń sądu pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta Krakowa (UMK) wpłynął wniosek J.B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażu indywidualnego z przeznaczeniem na usługi, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie", a wobec tego, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozpoznano go w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp).

W toku postępowania uzyskano:

1. - opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. znak: ZIKiT/S/19427/14/IW/13577 w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego,
2. - opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 6 marca 2014 r., znak: AU-02-8.6730.2.87.2014.MMY w zakresie ochrony środowiska,
3. - opinię Rady Dzielnicy IV Miasta Krakowa wyrażoną w uchwale nr 629/XLIX/2014 z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Ustalając, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, z tego względu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażu indywidualnego z przeznaczeniem na usługi, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał m. in., że w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniósł R.S., który podniósł, że nowy sposób użytkowania obiektu garażu położonego na działce nr [...] jest niedopuszczalny z tego względu, iż jest nie do pogodzenia z funkcją mieszkalną budynków sąsiednich, a prowadzona już obecnie w przedmiotowym garażu działalność w postaci serwisu samochodowego jest niezwykle uciążliwa.

W odniesieniu do ww. uwag organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do SKO w Krakowie R.S., wskazując na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, K.p.a.).

Rozpoznając to odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] SKO w Krakowie utrzymało mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że w treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci garażu dwustanowiskowego na stację obsługi pojazdów w postaci stanowiska wymiany opon oraz diagnostyki pojazdów samochodowych do 3,5 t, z wydzieleniem jednego stanowiska do obsługi pojazdów o pow. 15 m² oraz stanowiska do obsługi maszyn o pow. 10 m² będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...], stąd też brak jest podstaw do kwestionowania kontynuacji funkcji.

Ponadto, podnoszona w odwołaniu okoliczność nielegalnej działalności na działce objętej wnioskiem nie znajduje odzwierciedlenia w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], mocą której umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu dwustanowiskowego na działce nr [...] obr. 33 Krowodrza w Krakowie przy ul. [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, stąd zarzut odwołania w tym zakresie uznany został za nieuzasadniony.

W ocenie Kolegium również zarzuty odwołania w zakresie uciążliwości z uwagi na środowisko nie znajdują uzasadnienia w świetle załączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], gdzie stwierdzono, że zamierzenie objęte postępowaniem nie może być zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA w Krakowie R.S., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł zarzuty i argumentację zgłaszane na etapie odwołania. W jego ocenie, w sprawie doszło do bezprawnej faktycznej zmiany sposobu użytkowania garażu, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę spełniać miał funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Ponadto, przyjęta w analizie architektoniczno-urbanistycznej zabudowa o funkcji podobnej – zakład lakierniczy – generuje znacznie mniejszą uciążliwość dla otoczenia niż omawiany w sprawie zakład wulkanizacyjny i mechaniki pojazdowej.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę częściowo z przyczyn, które sąd wojewódzki uwzględnił z urzędu, opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Kr 376/15 uchylono decyzje obu instancji.

W motywach tego wyroku WSA w Krakowie wpierw zrekapitulował podstawy prawne orzekania w sprawie warunków zabudowy, ujęte w przepisach Upzp oraz rozp. MI z 2003, a następnie stwierdził, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, usankcjonowana zaskarżoną decyzją organu II instancji, została przeprowadzona w sposób wadliwy, co uniemożliwia uznanie kwestionowanej skargą decyzji za prawidłową.

Uzasadniony jest zarzut skargi podnoszący, iż właściwe w sprawie organy administracji publicznej – bez głębszego rozważenia i uzasadnienia – przyjęły, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 K.p.a., że funkcja zakładu wulkanizacyjnego i mechaniki pojazdowej stanowi kontynuację funkcji, zdaniem tych organów podobnej, czyli funkcji istniejącego w sąsiedztwie zakładu lakierniczego. Tymczasem skarżący w ramach postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił zarzuty, zgodnie z którymi, w jego przekonaniu, przyjęta w analizie architektoniczno-urbanistycznej zabudowa o funkcji podobnej, w postaci zakładu lakierniczego, generuje znacznie mniejszą uciążliwość dla otoczenia, niż będący przedmiotem sprawy zakład wulkanizacyjny i mechaniki pojazdowej. Zarzutu tego nie wyjaśniono i nie rozważono w sposób poprawny, odniesienie się do niego uznano za ogólne i arbitralne.

Powołując się na wydaną w granicach sprawy opinię ZIKiT w Krakowie, oraz wspierając się na wywodach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., II OSK 812/11, zdaniem sądu wojewódzkiego – wbrew stanowisku organu odwoławczego – kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, rozp. MI z 2002), w świetle którego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Zagadnienie to organy winny wziąć pod uwagę odnośnie wymogów treści decyzji o warunkach zabudowy, nie są one obojętne z punktu widzenia wskaźnika zabudowy terenu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca podstawę w zakresie materiału dowodowego do wydania decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami jest sporządzona z naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. W tym aspekcie uwypuklono, że z treści analizy wynikać ma, że na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] działać ma już firma świadcząca usługi związane z obsługą samochodów, zaś organy tej kwestii w analizie nie dostrzegły.

W dalszej kolejności sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej nieprecyzyjnie wskazują, gdzie znajduje się, a przede wszystkim ile mierzy front działki. Teren analizowany nie ma kształtu regularnego, w tym zakresie wskazywano na to, że z judykatury wynikać ma zakaz takiego zakreślania terenu analizowanego, który zmierzałby do "poszukiwania" obiektów, które dawałyby podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W konkluzji sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że z uwagi na naruszenia przepisów art. 6, 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić decyzje organów obu instancji, zalecając aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić ocenę prawną i zalecenia niniejszego wyroku.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – J.B. zaskarżyła w całości ww. orzeczenie, zarzucając:

1. a) naruszenie prawa materialnego, a to:
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 roz. MI z 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przeprowadzona przez organ I instancji i zatwierdzona przez organ II instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w tym przepisie, została wykonana w sposób wadliwy, bowiem bez głębszego rozważenia i uzasadnienia przyjęto, że funkcja zakładu wulkanizacji i mechaniki pojazdowej stanowi kontynuację funkcji istniejącego w sąsiedztwie zakładu lakierniczego, co uniemożliwia uznanie decyzji za prawidłową, podczas gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna została wykonana w sposób prawidłowy i kompletny, wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, zostały spełnione, w szczególności organy prawidłowo ustaliły, że projektowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji działalności prowadzonej na sąsiedniej działce nr [...], nadto projektowana inwestycja nie godzi w istniejący stan zagospodarowania terenu, a zatem wydana decyzja odpowiada prawu, art. 54 pkt 2 lit. c Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 2 pkt. 6 rozp. MI z 2003 w zw. z § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać ilość wymaganych miejsc parkingowych, podczas gdy nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a kwestia określenia ilości miejsc parkingowych jest przedmiotem postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, § 3 ust. 1 i 2 "rozporządzenia" poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzi niepewność co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, bowiem organy administracji publicznej nieprecyzyjnie wskazują, gdzie się znajduje i ile mierzy front działki, podczas gdy:
3. - obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, z części graficznej analizy jednoznacznie wynika, że front działki znajduje się od ul. [...], w części graficznej analizy dokładnie wskazano zasięg obszaru analizowanego,
4. - brak dokładnego wskazania w analizie szerokości frontu działki pozostaje bez znaczenia dla wyniku postępowania, bowiem jakkolwiek nie byłby dobierany – czy to w odległości minimalnej, czy też stanowiącej wielokrotność szerokości frontu działki, zawsze będzie obejmował zabudowania w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym m. in. działkę nr [...], w oparciu o którą organy stwierdziły, że projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zakładu znajdującego się na tej działce,
5. 4) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki konieczne dla jej wydania, przez co wnioskodawczyni została pozbawiona przysługującego jej prawa do zagospodarowania terenu w sposób opisany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
6. b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 6 K.p.a. (w skardze kasacyjnej powołano oczywiście nieaktualny publikator tej ustawy) poprzez przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły zasadę praworządności poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy wszystkie okoliczności, w szczególności dotyczące warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, zostały ustalone i nie zachodzą żadne wątpliwości co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne i sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna została wykonana wadliwie, bowiem podmiot sporządzający analizę uzasadnia dopuszczalność zmiany przeznaczenia garażu i usytuowania w nim działalności usługowej, m. in. tym, że konkretnie w miejscu planowanego zamierzenia działa warsztat samochodowy, podczas gdy wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a wykonana analiza jest prawidłowa – wniosek, zgodnie z którym projektowana działalność będzie stanowić kontynuację funkcji występującej na działkach sąsiednich oparty jest przede wszystkim o ustalenie, że na działce sąsiedniej, tj. na działce nr [...] działa firma samochodowa blacharsko

1. - lakiernicza, nie jest zaś wynikiem stwierdzenia, że na działce objętej wnioskiem działa warsztat samochodowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przez co naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, podczas gdy wszystkie okoliczności zostały ustalone i nie zachodzą żadne wątpliwości czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, wnosi o: uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż sądowi, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów – wydruków z CEIDG Z. B. i L. K. – na okoliczność ich treści, a w szczególności przedmiotu działalności obydwu firm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J.B. podnosi, że organy obu instancji właściwie ustaliły, że funkcja zakładu wulkanizacyjnego i mechaniki pojazdowej stanowi kontynuację funkcji istniejącego na sąsiedniej działce zakładu samochodowego blacharsko - lakierniczego. Przedmiotem obydwu działalności jest konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli. Potwierdzają to w szczególności załączone do skargi wydruki z CEIDG dotyczące projektowanej inwestycji Z. B. oraz działalności prowadzonej przy ul. [...] przez L. K. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa strona wnosi o dopuszczenie uzupełniających dowodów z wydruków z CEIDG. Pozwoli to na wyjaśnienie wątpliwości, jakie zrodziły się zdaniem WSA, dotyczących kwestii kontynuacji funkcji.

Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. (data wpływu do NSA) pełnomocnik uczestnika – R.S. wniósł od oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz jego mandanta kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego krytyka wyroku sądu wojewódzkiego nie jest trafna, już w samej analizie powoływano się na funkcjonowanie na posesji przy ul. [...] zakładu mechaniki pojazdowej, nadto nie określono szerokości frontu działki, gdy garaż jest położony prostopadle, a nie równolegle do ściany domu R.S.. Zakwestionowano argumentację odnośnie powoływania się na funkcjonowanie zakładu blacharsko-lakierniczego na działce nr [...], jako pozwalającej na przyjęcie kontynuacji funkcji. Eksponowano uciążliwości wynikające z funkcjonowania zakładu Z. B. Podkreślono konieczność uwzględnienia specyfiki zamierzenia, polegającego na zmianie funkcji istniejącego obiektu, braku podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy gdy nie mamy do czynienia z zamierzeniem, a nie inwestycją już zrealizowaną. Ponadto podkreślono inny aspekt uciążliwości przedsięwzięcia w odniesieniu do środowiska naturalnego, niż wobec właścicieli działki sąsiedniej. Wniesiono także o oddalenie wniosku dowodowego.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał wywody skargi kasacyjnej, wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek o dopuszczenie dowodów z ewidencji działalności gospodarczej, dołączonych do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, koniecznym jest podkreślenie, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w powiązaniu z przepisami art. 6 i 8 K.p.a., a także art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. podlegać powinny łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Wpierw jednak wypadnie zauważyć, że autor skargi kasacyjnej powołał się na tekst K.p.a. w wersji źródłowej, tj. Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168. Jest to oczywiście nietrafne, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i z powołania podstawy prawnej w decyzji organu I instancji wynika bezspornie, że chodzi o tekst Kodeksu ujęty w Dz. U. z 2013 r., poz. 267.

B. Istota sprawy sprowadza się – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – do tego, czy dostrzeżone i wyeksponowane przez WSA w Krakowie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniać miałoby zastosowanie przez sąd pierwszej instancji środków ujętych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa. W ocenie Sądu podzielić w tym względzie wypadnie stanowisko WSA w Krakowie.

Ze sporządzonych w przedmiotowej sprawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej przez mgr inż. arch. B. N. (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji) wynika, że "Według powszechnie dostępnej informacji (Internet): - na terenie nieruchomości ul. [...]działa firma "samochody – stacja obsługi, mechanicy"...". Tę okoliczność podnosił już na etapie odwołania R.S., właściciel działki sąsiedniej do działki inwestycyjnej, zarzucając faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej powodującej liczne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie. SKO w Krakowie informacje odwołującego się o tym zagadnieniu nie uznało za istotne, w świetle decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garaży dwustanowiskowego na działce nr [...] w Krakowie przy ul. [...]. Rzecz jednak w tym, że decyzja umorzeniowa organu nadzoru budowlanego zapadła kilkanaście miesięcy przed rozpatrzeniem odwołania R.S., zatem stan faktyczny na działce inwestora mógł ulec zmianie.

Zarzuty skarżącego, uwiarygodniane na etapie skargi do sądu wojewódzkiego zdjęciami mającymi dowodzić faktycznie prowadzoną działalność w postaci zakładu obsługi samochodów na działce nr [...], znajdują wszak wsparcie w podstawowym dokumencie stanowiącym podstawę ustalenia warunków zabudowy – załączniku nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

Zatem kwestią istotną dla oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania było to, czy zmiana sposobu użytkowania rzeczonego budynku garażowego na działce inwestora nastąpiła faktycznie zanim doszło do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z art. 59 ust. 1 zd. 1 Upzp wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei z art. 59 ust. 3 Upzp określa, że "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania".

Innymi słowy, gdyby doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, organ gminy uprawniony jest do wydania oznaczonej decyzji nakazowej z art. 59 ust. 3 Upzp. W judykaturze także nie jest wątpliwe, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać w stosunku do oznaczonego zamierzenia inwestycyjnego, zatem na przyszłość. Stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (czy też takiej, do której realizacji inwestor już przystąpił), nie znajduje zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, która możliwa jest od dnia 11 lipca 2003 r., tj. po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 50/12, CBOSA.nsa.gov.pl.

Gdyby okazało się, że w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy doszło już faktycznie do zmiany sposobu użytkowania, prowadziłoby to do konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku inwestora. Tym samym wyjaśnienie tej okoliczności, zgodnie z obowiązkami organu administracji publicznej znajdującymi podstawy w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a następnie rozważenie jej w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami ujętymi w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

C. Brak wyjaśnienia tej kwestii, podnoszonej wszak przez skarżącego już na etapie postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym posłużeniu się jako załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej, z których wynikać ma już dokonana zmiana sposobu użytkowania rzeczonego budynku garażowego na działce przy ul. [...] na zakład usługowy – stację obsługi samochodów, istotnie mogło zostać ocenione przez sąd wojewódzki, jako zaniechanie naruszające przepis art. 8 K.p.a., z którego wynika nakaz takiego prowadzenia postępowania, aby budzić zaufanie podmiotów w nim uczestniczących do organów władzy publicznej. Tym samym za nietrafne przyjdzie uznać zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

D. Wypadnie także zgodzić się z tymi motywami zaskarżonego wyroku, w których przyjęto, że brak było właściwej i wszechstronnej oceny zarzutów skarżącego odnośnie kontynuacji funkcji w aspekcie działającego na działce nr [...] zakładu blacharsko-lakierniczego, a sporządzona w tym aspekcie analiza urbanistyczno-architektoniczna poza stwierdzeniem, że na działce przy ul. [...] działa firma "samochody – blacharstwo, lakiernictwo", a na obszarze analizowanym występuje m. in. zabudowa usługowa, nie dawała możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia kontynuacji funkcji zabudowy. Brak było także jednoznaczności w ustaleniu frontu, co istotnie mogłoby rodzić niepewność odnośnie ustalenia granic obszaru analizowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta jednak nie ma istotniejszego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie. Przyznać trzeba jednak skarżącej kasacyjnie, że niezależnie od tych wątpliwości wyrażonych w wyroku sądu pierwszej instancji, analiza obejmie działkę sąsiednią (nr [...]) do działki inwestycyjnej i tam zlokalizowaną zabudowę.

Brak jednakowoż w analizie bliższych informacji odnośnie tej zabudowy usługowej na działce nr [...]. Godzi się zauważyć, że sąd wojewódzki nie przesądził o tym, że zabudowa i sposób prowadzonej działalności usługowej na działce nr [...] wyklucza dopuszczalność przyjęcia "kontynuacji funkcji", stwierdził wyłącznie, iż znajdująca się w aktach analiza, jako podstawa dokonywania ustaleń faktyczno-prawnych przez organy orzekające w sprawie, jest niewystarczająca.

E. W konsekwencji uznania za nieusprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za nietrafny uznać przyjdzie zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003. Zarzut taki wydaje się przedwczesny, skoro skargę R.S. uwzględniono wyłącznie z przyczyn naruszenia przepisów procedury, to po usunięciu tych przyczyn będzie możliwe rozstrzygnięcie merytoryczne, nie można przecież wykluczyć, ze będzie ono korzystne dla skarżącej kasacyjnie. Z przepisu § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp. Sformułowanie "przeprowadza na nim" musi oznaczać, że ta analiza powinna zostać dokonana przy rzeczywistym oglądzie przez autora analizy oznaczonego obszaru, nie zaś ograniczeniu się w tym aspekcie do danych zawartych w zasobach internetowych.

F. W realiach kontrolowanej sprawy za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 2 pkt. 6 rozp. MI z 2003 w zw. z § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać ilość wymaganych miejsc parkingowych. Strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a kwestia określenia ilości miejsc parkingowych jest przedmiotem postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko zdaje się dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych, a pogląd wyrażony w wyroku II OSK 812/11, na który powołał się sąd a quo – uznać wypadnie jako odosobniony. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2435/13, LEX nr 1995420, stwierdzono zasadnie – "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie.

W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać większej ilości miejsc parkingowych niż maksymalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych". Stanowisko to spotkało się z aprobatą w piśmiennictwie (por. glosa aprobująca P. Daniela do wyroku NSA z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2435/13).

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13 (LEX nr 1779317) stwierdzono, że "przepis art. 54 pkt 2 lit. c Upzp nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, wymaga tylko by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami tymi nie jest z pewnością § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązek ten dotyczy planu miejscowego, nie jest nim także § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zatem określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych". Jednocześnie zauważyć trzeba, że w wyroku II OSK 128/13 Naczelny Sąd Administracyjny swoją argumentację opatrzył istotnym komentarzem, stwierdzając, że "Takie podejście należy uznać za racjonalne, z uwagi na zachodzącą często niemożliwość ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, zatem za dopuszczalne należy uznać także, ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, poprzez określenie ich ilość stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na usługi". Zdaniem orzekającego w przedmiotowej sprawie Sądu przytoczone powyżej stwierdzenie ma kapitalne znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt a) 2) skargi kasacyjnej.

Prezentowane stanowisko skargi kasacyjnej, niewątpliwie wspierane wywodami judykatury, zarówno wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej, jak i przywołanymi w niniejszym uzasadnieniu powyżej, ma w pełni zastosowanie do ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do projektowanej i nie zrealizowanej zabudowy kubaturowej. Tak jednak w realiach kontrolowanej sprawy nie jest. Inwestor wniósł o warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania już wzniesionego obiektu garażowego, chcąc wykorzystać go na cele usługowe – zakład obsługi samochodów w zakresie wulkanizacyjnym. Cel takiego zamierzenia, jak i istniejące uwarunkowania winny zatem skłonić organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, aby na tym etapie skonkretyzować wymagania odnośnie miejsc postojowych dla pojazdów przyszłych klientów zakładu obsługi samochodów na działce nr [...] przy ul. [...]. Z § 18 rozp. MI z 2002 wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Skoro w przedmiotowej sprawie o ustaleniu warunków zabudowy chodziło o zmianę sposobu użytkowania już istniejącego obiektu budowlanego, te argumenty, które w przywołanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych wskazują na niemożliwość ostatecznego określenia sposobu użytkowania i powierzchni obiektu, jako motywy stanowiska o niedopuszczalności określania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ilości miejsc postojowych, ad casum tracą na znaczeniu.

W tych okolicznościach – choć Sąd nie podziela argumentacji sądu wojewódzkiego, afirmującego swój wywód w powyższym zakresie, poprzez odwołanie się do przywołanego w wyroku II OSK 812/11, przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – za trafne przyjdzie uznać stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że poza zakresem szczegółowych rozważań organy pozostawiły kwestie miejsc parkingowych, a niewystarczające okazało się ograniczenie w tym względzie, polegające na powtórzeniu w decyzji ustalającej warunki zabudowy, warunku z pisma ZIKiT w Krakowie. Skoro rolą organu I instancji było określenie w decyzji "szczegółowych zasad zagospodarowania terenu", w tym w odniesieniu do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c Upzp), a z przepisu § 18 ust. 2 rozp.

MI z 2002 wynika, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy mają znajdować się "wymagania" odnośnie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, to biorąc pod uwagę treść decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w tym aspekcie ("Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, winien zrealizować, zapewnić miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji") uznać wypadnie, że zarzut zawarty w pkt a) 2) skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za skuteczny. Wypadnie także przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

G. Zarzut sformułowany w pkt a) 3) skargi kasacyjnej wymyka się kontroli Sądu, skoro nie został on prawidłowo formalnie skonstruowany. Autor skargi kasacyjnej posługuje się w nim odwołaniem do § 3 ust. 1 i 2 bliżej nieokreślonego rozporządzenia, skoro w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano o jaki akt tak określony chodzi, a posługiwano się uprzednio przywołaniem kilku różnych rozporządzeń, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może tego braku we własnym zakresie uzupełniać.

H. W konsekwencji powyższych wywodów i z przyczyn, o których mowa w pkt E niniejszego uzasadnienia in principio, za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 Upzp. Uchylenie przez sąd wojewódzki decyzji organów obu instancji nie nastąpiło generalnie z przyczyn uchybienia przepisom prawa materialnego, a procesowego. Po wyeliminowaniu dostrzeżonych uchybień nie można wykluczyć ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora, zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

1. I. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji.

J. Wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia, skoro odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 Ppsa, tj. czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo zostanie doręczone. Pełnomocnik skarżącego odpis skargi kasacyjnej otrzymał w dniu 2 września 2015 r. (k. 114 akt sądowych), zaś pismo określone jako odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł dopiero w 2017 r.