Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2018 r., znak SKO.ZP/415/182.2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 9 sierpnia 2018 r., znak: AiPP.6730.10.2018, wydaną na wniosek Z.B., w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisu prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy - przez co wypełniona została dyspozycja przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."):
- 1. art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna stanowiąca załącznik do ww. decyzji Burmistrza Miasta B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, znajdująca się w aktach sprawy – nie odpowiada przepisom prawa – w zakresie sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. W ocenie skarżącego ze wskazaniem na przedstawione w dalszej części skargi uzasadnienie tegoż zarzutu – organ prawidłowo w analizie urbanistyczno-architektonicznej ustalił zakres obszaru analizowanego – zaś prezentowane w wyroku znaczenie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego powiązanie ze znaczeniem średnicy – jest chybione,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przez co wypełniona została dyspozycja przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi obowiązek skierowany do organu administracji dokładnego zebrania, rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zawarty w przepisie art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że normy te zostały naruszone;
Błędne przyjęcie w powyższym zakresie, które przeniknęło do treści zaskarżonego wyroku – dotyczyło wyrażonego w orzeczeniu oczekiwania przedstawienia rozległego uzasadnienia w zakresie: 1) sposobu wyznaczania obszaru analizowanego jako czynności determinującej wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy, 2) przyczyn dla, których w analizie urbanistyczno-architektonicznej dokonano wymienionych w niej ustaleń co do ilości kondygnacji nadziemnych, wysokości krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, 3) wyjaśnienia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez jej powiązanie z działką [...] – stanowiącą gminną drogę wewnętrzną. Ze wskazaniem na niżej przedstawione uzasadnienie tegoż zarzutu wskazać należy, iż w okolicznościach sprawy dostrzeżone przez Sąd w wyroku uchybienia związane z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. – nie mają miejsca – stąd też na tej podstawie dalej wadliwie zastosowano środek przewidziany w ustawie – co również w całości znajduje zastosowanie w kwestii chybionego zarzuty zawartego w orzeczeniu, iż wniosek o wydanie decyzji nie odpowiadał wymaganiom i stanowił przeszkodę do ustalenia warunków zagospodarowania dla inwestora.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone – co wiązać miałoby się z nierozpoznaniem przez organ II-instancyjny wszystkich twierdzeń / zarzutów wymienionych w odwołaniu. Ze wskazaniem na niżej przedstawione uzasadnienie tegoż zarzutu wskazać należy, iż w okolicznościach sprawy dostrzeżone przez Sąd w wyroku uchybienie związane z art. 107 § 3 k.p.a. – nie mają miejsca – stąd też na tej podstawie dalej wadliwie zastosowano środek przewidziany w ustawie;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś prawa proceduralnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż takie naruszenie nastąpiło. Zważyć należy w tym miejscu na lakoniczność twierdzeń użytych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz brak jednoznacznego wskazania w treści zaskarżonego wyroku co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego – co jest uchybieniem istotnie wpływającym na wynik sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Z.B. zmarł 7 grudnia 2021 r. Jego następcami prawnymi zostali: żona H.B. i córka A.T.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez strony, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia MI, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut ten w swej istocie dotyka zarówno kwestii materialnoprawnych jak i procesowych. Dalej zaś wypada wyjaśnić, że stwierdzenie iż analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada, czy też nie odpowiada przepisom prawa w zakresie sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, nie może być rozpatrywane przez pryzmat błędnej wykładni prawa, lecz w kontekście zastosowania przepisów wymienionych w tymże zarzucie.
Natomiast należy zgodzić się ze Skarżącym, że w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, zgodnie z którym: "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Kwestia odległości, o której mowa w cytowanym przepisie powinna być rozumiana przy uwzględnieniu treści § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, według którego: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy."
Użyty w tym przepisie zwrot "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek" oznacza, że obszar analizowany jest wyznaczany dookoła działki, z każdej jej strony. Zatem minimalna odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice obszaru analizowanego od działki inwestora w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, musi być zachowana z każdej strony tej działki. Zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki z każdej jej strony (por.: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19).
Niezależnie jednak od częściowo błędnego uzasadniania zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Kontrola zaskarżonego wyroku potwierdziła istnienie podnoszonych przez Sąd I instancji uchybień, jakimi cechują się wnioski analizy architektoniczno-urbanistyczna, będące merytoryczną podstawą decyzji o warunkach zabudowy. I tak, jak ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, wbrew ustaleniom zawartym w powyższych wnioskach, działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co wynika z pisma organu z dnia 9 maja 2019 r.
Ponadto wskazanie maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej we wnioskach analizy jest niezgodne z danymi zawartymi w analizie. Nie jest też jasne odstąpienie na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI od wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej od tej, która wynika z zasady określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Brakuje w tym zakresie odpowiedniego uzasadnienia.
Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia świadczą o tym, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, co konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.
Podważenie rezultatów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez zakwestionowanie dokumentu w postaci analizy urbanistycznej uniemożliwia dokonanie oceny materialnoprawnej co do przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która to ocena jest podejmowana przede wszystkim w oparciu o analizę prowadzoną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia MI. Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest bowiem zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).
Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek poddania weryfikacji analizy architektoniczno-urbanistycznej. Co prawda nie może on, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. W niniejszej sprawie organy administracji nie sprostały temu obowiązkowi.
Z tego też względu również zarzuty naruszenia przepisów postępowania stawiane we wniesionej skardze kasacyjnej nie zostały uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.