Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 103/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę E.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku A.S. i E.S. w dniu 14 lutego 2011 r. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] w [...], gmina Kartuzy, dwóch wiat drewnianych o powierzchni zabudowy wynoszącej 21m², przeznaczonych na skład drzewa. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu. Z przedłożonych przy zgłoszeniu szkiców i mapy do celów informacyjnych, na której zaznaczono usytuowanie wiat wynika, że inwestorzy zamierzali wybudować dwie wiaty bez ścian o powierzchni zabudowy (rzut dachu po konstrukcji słupów) 3,5 m x 6,0 m. Wiaty miały być usytuowane w odległości 6,0 m od granicy z działką nr [...], będącą drogą powiatową - ul. [...] i w odległości 1,5 m (do okapu) od strony działki nr [...] oraz 4 m od działki nr [...] (stanowiącej drogę). Z powyższych dokumentów również wynika, że kalenice wiat miały być usytuowane prostopadle do ul. [...], czyli równolegle względem siebie. Ponadto wzdłuż ulicy miały być usytuowane mniejszym wymiarem, tzn. 3,5 m, a odległość między wiatami mierzona pomiędzy słupami miała wynosić 1,3 m.
Jak wynika dalej z motywów wyroku w dniu 22 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kartuzach przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w [...]. Podczas kontroli ustalono, że A.S. i E.S. w maju 2011 r. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu dwóch wiat o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy wynoszących 4,26 m x 4,88 m (każda), usytuowanych w odległości 3,5 m od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) oraz w odległości od 1,2 m do 2,88 m od granicy z działką nr [...], zaś pozostałe odległości od granic działek sąsiednich są większe niż 4 m. W obiektach tych inwestorzy nie prowadzą żadnej działalności gastronomicznej, są tam składowane meble ogrodowe, rowery oraz przechowywany jest samochód.
Organ I instancji pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz o dacie przeprowadzenia dowodu z oględzin, wyznaczonego na dzień 19 lipca 2012 r. Organ ustalił dalej, że wiaty nie spełniają warunków zawartych w dokonanym zgłoszeniu, gdyż określono w nim odległość 6 m od granicy z działką nr [...], natomiast posadowiono je w odległości 3,5 m od granicy tej działki (ul. [...]), co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Kartuzy, położonego we wsi Mezowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kartuzach nr XXVIII/410/05 z dnia 7 października 2005 r. (Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 3 poz. 27, dalej MPZP Mezowo).
Ponadto w zgłoszeniu określono odległość 1,5 m do okapu wiaty bez przegród pełnych od granicy z działką nr [...], natomiast wykonano od granicy tej działki ścianę w odległości 1,2 m do 2,88 m, naruszając tym przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r., poz. 1289).
Z powodu naruszenia przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) wydał w dniu 9 maja 2013 r. decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania rozbiórki dwóch wiat.
E.S. złożył w terminie odwołanie od powyższej decyzji.
Rozpoznając powyższe odwołanie PWINB w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy odnosząc się już do zaskarżonej decyzji wskazał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza usytuowanie wiat z przekroczeniem określonej w MPZP Mezowo nieprzekraczalnej linii zabudowy o 2,5 m, co jest naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uzasadnione było wydanie nakazu rozbiórki wybudowanych wiat w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Organ odwoławczy uznał, że brak jest możliwości wydania nakazu rozbiórki części wybudowanych wiat, gdyż zmniejszenie rozpiętości wiat wynoszące 4,88 m poprzez rozbiórkę 2,5 m jej rozpiętości powoduje niedopuszczalność istnienia (po rozbiórce) pozostałej części jako samodzielnej konstrukcji i brak funkcjonalności tych wiat. W oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb można wydać w tym przypadku wyłącznie nakaz rozbiórki, natomiast brak jest możliwości orzeczenia o wykonaniu robót, które umożliwiałyby pozostawienie pozostałej części wiat.
W skardze do WSA w Gdańsku na powyższą decyzję E.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że nieprzekraczalną linię zabudowy należy mierzyć od granicy działki nr [...];
- - art. 8 K.p.a. poprzez oparcie decyzji w sprawie na stanowisku organu, który wcześniej uznał się za niewłaściwy do orzekania w zakresie interpretacji uchwalonych i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a następnie dokonał takiej interpretacji, bez właściwego uzasadnienia tejże zmiany;
- - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm., dalej Udp), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gdańsku stwierdził, że z rysunku planu (MPZP Mezowo) jasno wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...] przebiega w odległości 6 m od granicy z działką nr [...]. Fakt ten potwierdzony został zgromadzoną w aktach administracyjnych dokumentacją planistyczną, a także wyjaśnieniami burmistrza odnośnie przebiegu granicy opracowania planistycznego po granicy działki skarżącego. W ocenie tegoż sądu takie ustalenie było wystarczającą przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszym postępowaniu naprawczym. Skoro bowiem obie wiaty bezspornie wykraczają poza ustaloną w planie nieprzekraczalną linię zabudowy, słusznie – zdaniem sądu I instancji ‒ organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Sąd wojewódzki podkreślił też, że w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy uzasadniono brak możliwości częściowej rozbiórki wiat w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu I instancji żadna ze spornych wiat nie mieści się w zakresie definicji określonej w art. 3 pkt 2 uPb.
Skargą kasacyjną E.S. zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest wydanie nakazu rozbiórki wybudowanych wiat, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, polegające na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pomimo naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych, także rozpoznania sprawy również pod nieobecność strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracji nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest wydanie nakazu rozbiórki wybudowanych wiat. Przywołując na wsparcie swej argumentacji tezy wybranych orzeczeń sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej podnosi się, że w sprawach, w których stan faktyczny jest niejasny i budzi wiele wątpliwości, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wykorzystać wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej. Podkreśla się, że na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest istnienie zasady rozstrzygania wszystkich wątpliwości na korzyść jednostki.
W ocenie strony skarżącej wydanie wyroku oddalającego skargę przy akceptacji braku analizy przeprowadzonej przez organ w zakresie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem stanowi rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi I instancji.
Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Nie naruszył WSA w Gdańsku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie uwzględniając skargi, skoro wbrew jej argumentacji w sprawie administracyjnej orzekające organy nie dopuściły się tych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1060 r., tekst jednol. obowiązujący w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r., poz. 267), które zostały wskazane w podstawie kasacyjnej oznaczonej nr 1/. Wedle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie doszło do naruszeń przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Cyt. przepisy określają obowiązki organu administracji publicznej, gdy idzie o podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczania jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym.
Wszystkim tym obowiązkom zadośćuczynił organ I instancji, z tego względu trafnie sąd wojewódzki uznał, że nie naruszała prawa zaskarżona decyzja, która orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w Kartuzach. W sprawie przeprowadzono oględziny wiat, uczestniczył w nich skarżący, nie zgłaszając uwag do protokołu. Wykonano uprzednio dokumentację zdjęciową, dołączono dokumenty dołączone do zgłoszenia zamiaru wybudowania wiat. Akta zawierają wyrys i wypis z MPZP Kartuzy. Zarówno w postępowaniu przed I, jak i II instancją administracyjną skarżący miał zapewnione prawo do czynnego udziału oraz zgłaszania uwag przed wydaniem decyzji. Z tej możliwości E.S. nie skorzystał, z tego względu chociażby za chybiony uznać wypadnie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec niedostrzeżenia sugerowanych przez skarżącego kasacyjnie uchybień organów, gdy idzie o zachowanie zasady prawdy obiektywnej.
Z dokonanych ustaleń w toku postępowania niespornie wynika miejsce zlokalizowania faktycznie wiat, oznaczony nakaz zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi powiatowej. Nie wskazano w skardze kasacyjnej jakiego to dowodu zabrakło w sprawie, jakie to błędne ustalenia faktyczne poczyniono, a w konsekwencji stwierdzenie o dowolnej ocenie materiału dowodowego uznać przyjdzie za pozbawione trafności.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb. Wedle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w uchybieniu przepisowi art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". Rzecz jednak w tym, że cyt. przepis nie był stosowany przez organy nadzoru budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, PINB w Kartuzach doszedł do przekonania, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Ten sam przepis przywołano w motywach zaskarżonej decyzji. Art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb – co wynika z uważnej lektury motywów wyroku tego sądu – został uznany przez sąd a quo za prawidłowo zastosowany (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co w efekcie prowadziło do oddalenia skargi. Nie stosując przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb nie mógł sąd wojewódzki go naruszyć poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, z tych przyczyn podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.