Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2651/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 372/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Laboratorium [...] "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia systemu jakości badań wody.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy

Decyzją z dnia 19 listopada 2012 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pile na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), § 4-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61 poz. 417 ze zm.) zatwierdził na okres 1 roku Laboratorium [...]"[...]" Sp. z o.o. w [...] do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zakresie badań przewidzianych monitoringiem kontrolnym i przeglądowym w ramach kontroli wewnętrznej prowadzonej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w odniesieniu do szeregu parametrów (1) fizykochemicznych i (2) mikrobiologicznych.

Organ odmówił natomiast zatwierdzenia systemu jakości do wykonywania wspomnianych badań w zakresie następujących substancji: (1) pestycydy (2) azotyny, (3) epichlorohydryna (PB-127 edycja 2 z dnia 26 października 2011 r.), (4) chlorek winylu (5) akryloamid, (6) benzen, (7) bromodichlorometan, dibromochlorometan, trichlorometan, tribromometan,trichloroeten, tetrachloroetan, 1,2-dichloroetan, tetrachlorometan, 1,2,3-trichlorobenzen, 1,2,4-trichlorobenzen, 1,3,5-trichlorobenzen oraz (8) bakterii grupy coli i Escherichia coli. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 11 września 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 26 października 2012 r., Laboratorium [...]"[...]" Spółka z o.o. wystąpiła o zatwierdzenie systemu jakości badania pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W dniu 24 października 2012 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie Spółki. Podstawą odmowy zatwierdzenia wymienionych powyżej substancji był w przypadku epichlorohydryny, chlorku winylu i akryloamidu brak wyników badań biegłości, o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. oraz brak dowodu spełnienia charakterystyki wymagań określenia poprawności metod badawczych.

Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 pkt 2-4 powołanego rozporządzenia skarżący powinien przedstawić dokumenty potwierdzające udział w badaniach biegłości oraz zestawienie wyników i ocenę badań biegłości. Ponadto, powinien on udowodnić spełnienie charakterystyki metod badawczych w zakresie poprawności z zachowaniem spójności pomiarowej przez analizę dostępnych certyfikowanych materiałów odniesienia (dostarczenie wyników surowych będących podstawą obliczania wartości średniej dla wyznaczania poprawności, wyników obliczeń, certyfikatów jakości stosowanych certyfikowanych materiałów odniesienia do sporządzania krzywych wzorcowych i wyznaczania poprawności).

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Laboratorium [...]"[...]" Spółka z o.o. odwołała się od powyższej decyzji z dnia 19 listopada 2012 r. Argumentowała, że wniosek o uzyskanie przedmiotowego zatwierdzenia został zgłoszony w związku z upływem rocznego terminu, na jaki została wydana poprzednia decyzja zatwierdzająca system jakości badania próbek wody. Spółka podniosła zarazem, że organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny zawęził zakres decyzji z dnia 19 listopada 2012 r., udzielając zatwierdzenia badania wody przeznaczonej do spożycia wyłącznie w zakresie badań przewidzianych monitoringiem kontrolnym i przeglądowym w ramach kontroli wewnętrznej prowadzonej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnej, pomijając badanie próbek wody z pozostałych źródeł i ujęć.

Ponadto, w przypadku parametru dichlorofos Spółka wskazała, że dostarczyła w dniu 12 listopada zestawienie wyników badań rundy nr 380 organizowanej przez LGC Standards jako zastrzeżenie do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, w tym także do protokołu kontroli z dnia 24 października 2012 r. Ponadto, Spółka zaznaczyła, że legitymuje się akredytacją na wszystkie wnioskowane do zatwierdzenia parametry w monitoringu kontrolnym i przeglądowym poza borem według normy PB-145 edycja 1 z dnia 31 maja 2012 r. Natomiast organ I instancji nie posiada kompetencji do kontrolowania go w zakresie prawidłowości wykonywania działań zgodnie z systemem zarządzania jakością, gdyż uprawnienia w tym zakresie przysługują Polskiemu Centrum Akredytacji.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2 pkt 18 i art. 12 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, § 5, § 6 ust. 1 i § 12 ust. 5-6 wymienionego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. i dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że za jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w ramach zbiorowego zaopatrzenia odpowiada producent, który zobowiązany jest do oceny przydatności wody w ramach prowadzonej kontroli wewnętrznej zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. Kontrolę wewnętrzną jakości wody przedsiębiorstwa wodociągowe prowadzą w ramach monitoringu kontrolnego i przeglądowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi wykonując badania w laboratoriach własnych, laboratoriach Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub innych laboratoriach, zatwierdzonych przez Państwową Inspekcję Sanitarną w zakresie jakości badań wykazanych w ogólnie dostępnym rejestrze.

Odnosząc się do zarzutów Spółki organ zauważył, że bakterie z rodzaju Legionella nie wchodzą w zakres monitoringów, o jakich mowa w załączniku nr 5 do cytowanego rozporządzenia. Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej ograniczają się natomiast jedynie do weryfikacji metod i parametrów w ramach kontroli jakości wody w punkcie jej poboru przez producenta. W przypadku dichlorofosu organizator LGC Standards ocenił wyniki badań biegłości z dnia 17 maja 201 r. negatywnie. Ponadto, organ II instancji wskazał, że Centrum techniki GEA nie jest organizatorem badań biegłości. Z dokumentacji wynika poza tym, że Spółka wzięła udział w badaniach biegłości LGC Standards tylko w zakresie azotynów i cyjanków (próba 2H) podczas, gdy dostarczona próbka obejmowała również oznaczenie azotanów. Organ II instancji wskazał poza tym, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji nie przedstawiono dowodów na spełnienie pełnej charakterystyki metod stosowanych przez Spółkę.

Niemożliwa była przy tym obserwacja umiejętności personelu przy wykonywaniu badań techniką chromatografii gazowej sprzężonej ze spektrometrem mas i tym samym obserwacji systemu jakości prowadzonych badań. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że w trakcie rozpatrywania wniosku Spółki wdrożone zostały nowe formularze, a zatem wezwanie Spółki do ponownego złożenia wniosku nie było działaniem wadliwym. Przeciwnie, ma ono bowiem na celu ujednolicenie postępowania. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył nadto, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają uprawnień do zatwierdzania laboratoriów w zakresie próbkobrania.

Laboratorium [...]"[...]" Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 4 powołanej ustawy o zasadach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz § 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. – co do sposobu i zakresu przeprowadzonej kontroli i zatwierdzenia Laboratorium [...] oraz § 3 wskazanego rozporządzenia a także załącznika nr 5 do tego rozporządzenia – co do bezpodstawnego zawężenia wydanej decyzji jedynie do badania wody pobranej z urządzeń i instalacji wodociągowej. Poza tym Spółka zarzuciła także organom obu instancji wadliwe sporządzenia uzasadnia wydanych rozstrzygnięć oraz naruszenie prawa do zgłaszania zastrzeżeń przez stronę oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że w toku przeprowadzonej kontroli organ I instancji zakwestionował część badań wykonywanych przez Laboratorium [...] w zakresie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, podważając tym samym w sposób niedopuszczalny system jakości nadany i bieżąco monitorowany przez Polskie Centrum Akredytacji.

Co więcej, protokół z tej kontroli został wykonany w sposób chaotyczny. Niemniej, mimo zgłoszenia zastrzeżeń, organ I instancji wydał częściowo negatywną decyzję. W pozostałym zakresie Spółka podtrzymała swoje stanowisko, zawarte w odwołaniu z dnia 26 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że, podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1a tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do przeprowadzania regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody.

Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, że badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną.

Mając na uwadze to uregulowanie i specyfikę niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów nadzoru sanitarnego jako prawidłowe. Zaznaczył, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co z kolei oznacza, że spełnione zostały wytyczne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie zostało bowiem ograniczone jedynie do oceny wniosku przedłożonego przez skarżącego, lecz nadto organ I instancji przeprowadził w dniu 24 października 2012 r. kontrolę, z której sporządzono następnie protokół, (k. 30-32 akt adm.), wraz z załącznikiem z dnia 30 października 2012 r. (k. 155-157 akt adm.). W aktach znajduje się także szczegółowa dokumentacja w zakresie parametrów fizykochemicznych i mikrobiologicznych (k. 33-126, 162-164, 166-175, 184-186 akt adm.). Zarówno w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pile z dnia 19 listopada 2012 r., jak i decyzji organu drugiej instancji z dnia 18 stycznia 2013 r. podano okoliczności, które organy uznały za udowodnione, oraz przyczyny, z powodu których odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej niektórym oświadczeniom Spółki.

Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnienia te są w ocenie Sądu pierwszej instancji dostatecznie klarowne i pozwalają na odtworzenie argumentacji organów administracji publicznej i zasadniczych motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy.

Sąd przychylił się do poglądu Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2013 r. Organ II instancji wskazał bowiem w powyższym piśmie, że podczas przeglądu dokumentacji pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzili brak wyników źródłowych, będących podstawą obliczeń poprawności, a w konsekwencji braku potwierdzenia, że spełnione zostały wymagania charakterystyki dla benzenu, bromodichlorometanu, dibromochrolometanuy, trichlorometanu, tribromometanu, trichloroetenu, tetrachloroetenu, 1,2-dichloroetanu, tetrachrlometanu, 1,2,3-trichlorobenzenu, 1,2,4-trichlorobenzenu i 1,3,4-trichlorobeznenu. Okazane badania azotanów nie posiadały poza tym właściwych badań biegłości. Dla epichlorohydryny, chlorku winylu oraz akryloamidu nie przedstawiono natomiast w ogóle pozytywnych wyników badań biegłości.

Sąd przyjął także za organami administracji, że metoda badawcza bakterii grupy coli i Escherichia coli nie spełnia wymagań prawnych określonych w cytowanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. Kwestia pestycydów chloroorganicznych i fosforoorganicznych wynikła natomiast ze złożenia przez skarżącego różnych wykazów badanych parametrów, przy czym dla części tych pestycydów nie przedstawiono wymaganej charakterystyki i badań jakości. Taka charakterystyka została przedłożona tylko dla dichlorofosu, lecz Laboratorium Usługowo-Badawcze przekazało w tej mierze stare pozytywne wyniki z okresu od 10 stycznia do 1 lutego 2010 r., pomijając nowsze negatywne wyniki z dnia 17 maja 2011 r. Ponadto, organ II instancji trafnie wskazał także na brak możliwości obserwacji metod opartych na chromatografii z uwagi na zamówienie przez Spółkę, w dniu zapowiedzianej kontroli, usług serwisowych.

Zatem w toku powyższej kontroli nie było możliwości zaobserwowania umiejętności personelu laboratorium przy wykonywaniu badań techniką chromatografii gazowej sprzężonej ze spektrometrem mas, co w konsekwencji podważyło obserwację systemu jakości prowadzonych badań.

Sąd wskazał ponadto, że organ II instancji zarówno w decyzji z dnia 18 stycznia 2012 r., w odpowiedzi na skargę z dnia 21 marca 2013 r. i w toku rozprawy sądowej w dniu 18 czerwca 2013 r. obszernie i precyzyjnie odniósł się do zarzutów Spółki, przekonująco wskazując na ich niezasadność. Stanowisko organu znajduje swoje oparcie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 24 października 2012 r. wraz z załącznikiem z dnia 30 października 2012 r., w których również stwierdzono uchybienia w zakresie systemu jakości badań wody. Serwisowanie chromatografu w dniu powyższej kontroli potwierdza też oświadczenie [...] Sp. z o.o. z dnia 8 listopada 2012 r. Argumentacja Laboratorium [...] nie okazała się natomiast równie szczegółowa, a zgłaszane wątpliwości nie miały szerszego uzasadnienia. Przedstawione wyżej uwagi organu II instancji co do poszczególnych parametrów fizykochemicznych i mikrobiologicznych nie zostały w istocie podważone przez Spółkę w toku postępowania.

Zastrzeżenia podniesione w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. mają bowiem charakter ogólny a nadto nie wydają się przekonujące, zwłaszcza w świetle wyjaśnień złożonych przez organ I instancji w pismach z dnia 15 listopada 2012 r. i 20 listopada 2012 r.

Ponadto Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej trafnie nie zatwierdziły Laboratorium [...]"[...]" do pobierania próbek, jak tego domagała się Spółka. Art. 12 ust. 4 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i § 5 i § 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. jednoznacznie wskazują, że zatwierdzeniu podlega system jakości badania wody. Tym samym organy administracji publicznej nie miały w rozpatrywanej sprawie kompetencji do urzędowego zatwierdzenia innych czynności podejmowanych przez Spółkę. Tym bardziej, że według § 6 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego przeszkolenie osób pobierających próbki wody stanowi warunek wstępny uzyskania poruszanego zatwierdzenia systemu jakości badań wody.

Laboratorium [...] "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1. - art. 104 § 2 k.p.a. polegającą na powieleniu przez Sąd meriti nieprawidłowej oceny prawnej zakresu żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 11 września 2012 r. - wbrew jego literalnej i funkcjonalnej wykładni poprzez błędne uznanie, że skarżąca: - złożyła wniosek o charakterze podmiotowym tj. domagała się zatwierdzenia Laboratorium [...] [...], podczas gdy: we wniosku z dnia 11 września 2012 r. skarżąca explicite wystąpiła o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań, a nie zatwierdzenie laboratorium, czyli złożyła wniosek o charakterze przedmiotowym, w konsekwencji zaś: niezbadanie istoty sprawy i pominięcie w rozważaniach Sądu okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku merytorycznej decyzji organu i wydania jej niejako "poza żądaniem", nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty ani w całości ani w części, co doprowadziło do nieuzasadnionych i chybionych wniosków sądu I instancji,
2. - § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż jednym z kryteriów udzielenia zatwierdzenia, o jakim mowa w w/w przepisie jest przeprowadzenie obserwacji wykonywania badań, których dotyczy wniosek o udzielenie zatwierdzenia pomimo, że kryteria wydania tzw. zatwierdzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2013 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią numerus clausus i dowolna, arbitralna wykładnia rozszerzająca podstaw wydania zatwierdzenia dokonana przez organ była niedopuszczalna, co Sąd I instancji winien był zauważyć i dokonać prawidłowej subsumcji miast przyjąć ją za "trafną",
3. - art. 15 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (Dz. U. z 2002 r. Nr 166, poz. 1360) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2013 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja wydana przez organ była prawidłowa, co wobec posiadania przez skarżącego Certyfikatu Akredytacji Laboratorium Badawczego wydanego 30 lipca 2010 przez Polskie Centrum Akredytacji powinno skutkować automatycznym zatwierdzeniem Laboratorium przez organ, zgodnie z zasadami wskazanymi również w nieanalizowanym przez Sąd Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającym wymogi w zakresie akredytacji i nadzoru (...), a zatem doprowadzić Sąd do odmiennej niż przyjęta oceny prawnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono także (z zastrzeżeniem znajomości odmienności dotychczasowej linii orzeczniczej) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 § 5 poprzez art. 278 k.p.c. oraz 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. poprzez niepowołanie przez Sąd ex officio biegłego specjalisty w celu zasięgnięcia pisemnej opinii co do oceny kryteriów spełnianych przez skarżącą w celu uzyskania zatwierdzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2013 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w sytuacji gdy właściwa ocena prawna prawidłowości wydanej przez organ decyzji mogła być dokonana przez Sąd jedynie po zbadaniu prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, na który składa się także znajomość skomplikowanych procedur branżowych, kompetencji organów i ich wzajemnych zależności, w szczególności zbadania zgodności ustaleń z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym co w związku z zagadnieniami wysoce specjalistycznymi oraz fundamentalnym sporem merytorycznym stron i zdecydowanie odmiennymi stanowiskami wymagało zasięgnięcia opinii biegłego, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania natomiast pozwoliło na rzetelną analizę materiału dowodowego, na której brak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu i o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.

Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Rzeczony § 6 składa się przede wszystkim z dwóch ustępów ale i z czterech punktów. Zarzucono także naruszenie art. 26 ustawy o systemie zgodności (prawidłowa nazwa "o systemie oceny zgodności"), jednak tenże artykuł składa się z dwóch ustępów i punktów.

Ponadto jeden z zarzutów dotyczy naruszenia zasad wskazanych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. bez wskazania na jakikolwiek z 44 artykułów tego aktu ani na jakikolwiek z 48 motywów zawartych w jego preambule. To czyni bezskuteczną skargę kasacyjną co do naruszenia niedookreślonych w niej przepisów.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag stwierdzić należy, iż nie można zgodzić się z pozostałymi zarzutami zawartymi skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że prawdą jest iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie do końca gramatycznie odpowiada przedmiotowi zatwierdzenia wskazanemu w art. 12 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Niemniej jednak z tego faktu nie można wyciągnąć zbyt daleko idącego wniosku o nierozpoznaniu istoty sprawy. Zarówno z uzasadnienia tej decyzji jak i decyzji organu odwoławczego oraz zaskarżonego wyroku w sposób oczywisty wynika, że rozstrzygnięcie dotyczy zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych przez laboratorium Spółki badań wody. Ustawodawca Polski realizując obowiązek implementowania Dyrektywy Nr 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE L 330) do prawa krajowego w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków postanowił, że badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria PIS lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez PIS.

Natomiast w art. 13 tej ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w którym należało określić sposób nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Wobec tego ocenie organów pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie podlegały kompetencje laboratorium w zakresie systemu jakości prowadzonych badań, bowiem nie istnieje sam system jakości prowadzonych badań bez podmiotowości laboratorium.

Zatem choć niefortunne, to w świetle przytoczonych regulacji za dopuszczalne należy uznać zatwierdzenie na okres 1 roku Laboratorium [...]"[...]" Sp. z o.o. w [...] do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zakresie badań przewidzianych monitoringiem kontrolnym i przeglądowym w ramach kontroli wewnętrznej prowadzonej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w odniesieniu do szeregu parametrów (1) fizykochemicznych i (2) mikrobiologicznych i niezatwierdzenie tegoż Laboratorium do badania próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w części zakreślonej w decyzji PIS. Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji wskazano m.in. art. 12 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i § 4, 5 i 6 wskazanego już rozporządzenia Ministra Zdrowia, cały zebrany przez organy administracji w sprawie materiał dowodowy dotyczył okoliczności zmierzających do oceny systemu jakości prowadzonych badań wody przez laboratorium Spółki.

Wreszcie cała argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji bez wątpienia dotyczy oceny spełnienia prze Spółkę wymogów wskazanych w art. 12 ust. 4 powyższej ustawy i § 4-6 wskazanego rozporządzenia. W rezultacie nie sposób przyjąć, że organy administracji a za nimi Sąd, nie zbadały istoty sprawy i z tego powodu pominęły okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie należy wskazać, że wbrew skarżącej kasacyjnie, we wniosku Spółki z dnia 11 września 2012 r. wniosła ona o zatwierdzenie "Laboratorium [...] "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] do pobierania próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz badania pobranych próbek" a nie zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych badań. Także w "Interpretacji zmian w rozporządzeniu Ministra Zdrowia" B. Wichrowskiej, A. Kanclerz i D. Maziarka na którą to powołuje się autorka skargi kasacyjnej, jej autorzy posługują się pojęciem "zatwierdzenia laboratorium".

Ponadto także autorka skargi kasacyjnej twierdzi w jednym z zarzutów, że "posiadanie Certyfikatu PCA powinno skutkować automatycznym zatwierdzeniem laboratorium przez Organ". Można zatem stwierdzić, że w praktyce przyjęło się zamienne traktowanie pojęć zatwierdzenia systemu jakości badań z zatwierdzeniem laboratorium z zaznaczeniem zakresu tego zatwierdzenia.

W konsekwencji nie można uznać, że organy naruszyły art. 104 § 2 k.p.a. w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko wtedy Sąd Wojewódzki mógłby stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. uwzględnić skargę.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, jakoby organy inspekcji sanitarnej nie były uprawnione do kontroli laboratorium, stwierdzić, trzeba, że takie uprawnienie wynika wprost z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 r. W przepisie tym nie ma ograniczenia, że kontrola ta może być przeprowadzona tylko w uzasadnionych przypadkach. Organy są także zobowiązane działać zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 k.p.a. i w sytuacji powzięcia wątpliwości co do oceny systemu jakości prowadzonych badań, nie tylko były uprawnione ale i zobowiązane przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w tym do oceny poprawności wykonywania badań techniką chromatografii gazowej sprzężonej ze spektrometrem mas. Zbieranie dowodów potwierdzających prawidłowe udokumentowanie przez laboratorium systemu jakości badań obejmuje przegląd dokumentów i zapisów z bieżącej obserwacji wykonywania badań.

Kontrola jakości wykonywanego badania daną metodą obejmuje badanie próbek kontrolnych dołączonych do każdej serii próbek jak i pojedynczej próbki badanej w danym dniu. W załączniku 9a i b wskazanego rozporządzenia są określone wymagania dla metod badawczych, dla poszczególnych parametrów, które laboratorium musi udowodnić, że je spełnia aby uzyskać zatwierdzenie. Dlatego udostępnienie obserwacji badania chromatografem gazowym w trakcie kontroli nie było przekroczeniem uprawnień.

Jak już wyżej wskazano spółka twierdząc, że posiadany przez nią certyfikat Polskiego Centrum Akredytacji, powinien automatycznie skutkować zatwierdzeniem laboratorium, poprawnie wskazała jedynie na naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o systemie zgodności (prawidłowo powinno być "ustawy o systemie oceny zgodności") i art. 12 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zarówno z cytowanego już art. 12 ust. 4 podanej ustawy jak i art. 15 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności, który stanowi, że" Akredytacja jest udzielana przez Polskie Centrum Akredytacji, na wniosek zainteresowanej jednostki certyfikującej, jednostki kontrolującej, laboratorium, lub innego podmiotu, przeprowadzającego oceny zgodności lub weryfikacje, po dokonaniu ich oceny i potwierdzeniu, że spełniają wymagania i warunki określone w odpowiednich Polskich Normach a w wypadku braku Polskich Norm – w odpowiednich dokumentach organizacji międzynarodowych, nie wynika, że w sytuacji posiadania certyfikatu PCA zatwierdzenie systemu jakości badań musi być automatyczne.

Zatem akredytacja taka, odpowiadająca zakresem złożonemu wnioskowi może stanowić jeden z dowodów przemawiających za uwzględnieniem wniosku o zatwierdzenie systemu jakości badań wody. Trzeba tu wskazać, że Skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów w którym podważałaby ustalenia organów co do tego, że certyfikat PCA udzielony spółce nie obejmuje swym zakresem przedmiotu określonego odmową zatwierdzenia. Stanowisko autorów wskazywanej już wyżej "Interpretacji zmian w rozporządzeniu Ministra Zdrowia" jakoby w sytuacji posiadania przez "laboratorium akredytacji w wymaganym zakresie sprawa zatwierdzenia laboratorium powinna być automatyczna", nie zawiera uzasadnienia jurydycznego i wydaje się że jest jedynie pewnym uproszczonym zakreśleniem granic postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4 wskazanej ustawy. W rezultacie postawiony zarzut naruszenia wskazanych przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności i art. 12 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mógł być skuteczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 § 5 poprzez art. 278 k.p.c. oraz 141 § 4 p.p.s.a., nie powołując biegłego. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego m.in. względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca z całą świadomością ograniczył postępowanie dowodowe do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z całą pewnością dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentów.

Zatem dopuszczenie przez Sąd Wojewódzki dowodu z opinii biegłego byłoby contra legem. Można tu jedynie dodać, że przeprowadzenie takiego dowodu było możliwe w postępowaniu administracyjnym, takiego wniosku w tym postępowaniu skarżąca jednak nie zgłaszała, nie postawiła też zarzutu, że takiego dowodu nie przeprowadziły organy administracji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.