Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 2120/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. A. i S. G. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Główny Inspektorem") z dnia [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zarzucając naruszenie:
- – art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), poprzez niezasadne przyjęcie że S. G. mógł skutecznie złożyć skargę na decyzję z dnia [...] września 2020 r. i poprzez rozpatrzenie jego skargi, w sytuacji gdy nie miał ku temu interesu prawnego;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 9 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U z 2020 r., poz. 256, dalej "K.p.a.") poprzez niezasadne przyjęcie, że Główny Inspektor powinien ustalić, czy M. A. wnoszący odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] złożył odwołanie w imieniu własnym, czy w imieniu S. G..
Wskazując na powyższe Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej organ akcentował przede wszystkim, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie była jego decyzja z dnia [...] września 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Taka decyzja kończy postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli w rozważanym przypadku – sprawy będącej przedmiotem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. Główny Inspektor wywodził dalej, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z przyczyn bezprzedmiotowości podmiotowej ogranicza się, co do skutku prawnego, wyłącznie do osoby wnoszącej odwołanie oraz inwestora. Tym samym decyzja z dnia [...] września 2020 r. odnosiła się tylko do M. A. oraz [...] S.A. Sąd nie mógł zatem wydać wyroku w odniesieniu do S. G., który nie posiadał w sprawie interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.).
Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 9 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Główny Inspektor wywodził, że brak jest podstaw do wysuwania zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tezy, że odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., mogło być złożone przez M. A. w imieniu S. G..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie trzeba wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Główny Inspektor zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez M. A. Ustalił bowiem, że tenże nadał odwołanie [...] maja 2020 r. o godzinie [...]. Był w tym momencie jednak osobą do tego nieuprawnioną, gdyż wcześniej tego samego dnia w godzinach porannych darował S. G. działkę [...], której dotyczyła zakwestionowana odwołaniem decyzja Wojewody Lubelskiego. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. M. A. przesłał wypis aktu notarialnego z dnia [...] maja 2020 r., rep. [...] potwierdzający zbycie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Głównego Inspektora podkreślił, że obowiązkiem organu jest uwzględniać w toku załatwiania sprawy również słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.).
Sąd zaznaczył dalej, że Główny Inspektor skupił się przede wszystkim na ustaleniu, czy w momencie złożenia odwołania w placówce Poczty Polskiej skarżący posiadał jeszcze tytuł własności do działki [...], czy też się go wyzbył na rzecz S. G. zawierając wcześniej akt notarialny.
W tym kontekście Sąd wskazał, że K.p.a. nie zna instytucji obliczania terminów w godzinach, skoro zgodnie z przepisami art. 57 K.p.a. terminy liczy się wyłącznie w dniach, tygodniach, miesiącach i latach.
Niemniej dalej wyjaśnił, że nawet przyjmując stanowisko organu, że składając odwołanie M. A. nie był już właścicielem opisanej nieruchomości, to i tak należało mieć na uwadze, że S. G. udzielił skarżącemu w dniu [...] maja 2020 r. pełnomocnictwa notarialnego do reprezentowania go przed wszelkimi władzami (rep. [...]). O tym fakcie organ został poinformowany.
Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie skarżący wyjaśniał, że dopiero pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. złożył jako pełnomocnik, jednak wyłącznie na podstawie tego stwierdzenia nie można było przyjąć – jak uczynił to organ – że była to pierwsza czynność, jaką podjął w imieniu obdarowanego – a więc, że odwołanie złożył w mieniu własnym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor powinien był zwrócić się – poprzez skarżącego – do S. G., czy podtrzymuje zarzuty odwołania, informując jednocześnie o ewentualnych skutkach braku odpowiedzi. Obowiązkiem organu było bowiem takie prowadzenie postępowania, aby strony i inne osoby w nim uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, zwłaszcza, że skarżący nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu (choć pewne zawarte w jego uzasadnieniu stwierdzenia wymagają korekty), a zarzuty skargi kasacyjnej, jako nietrafne, nie mogły prowadzić do jego podważenia.
Dalszy wywód rozpocząć należy od rozpatrzenia sformułowanego jako drugi w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 9 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wymienione tu przepisy K.p.a. stanowią regulacje prawne, których naruszenie Sąd pierwszej instancji wytknął organowi i w takim kontekście na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Główny Inspektor rozumuje wadliwie koncentrując się na wykazaniu, że M. A. złożył odwołanie w imieniu własnym, a następnie, że nie był on – w chwili jego nadania – osobą do tego legitymowaną.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że wypowiedzi M. A. z pism z postępowania administracyjnego i skargi mogą świadczyć, że składał on odwołanie w przekonaniu, iż może to zrobić w imieniu własnym. Samo to ustalenie nie mogło jednak prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. Podkreślenia bowiem wymaga, że stan faktyczny sprawy okazał się bardziej złożony. Otóż zbywając działkę [...] M. A. uzyskał od nabywcy (S. G.) pełnomocnictwo do działania w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Oznacza to, że M. A. [...] maja 2020 r., niezależnie od korelacji czasowej pomiędzy zbyciem nieruchomości, a nadaniem odwołania, mógł złożyć odwołanie, z tym że przy założeniu, że nastąpiło to po tym jak zbył nieruchomość, odwołanie powinno być odczytywane jako złożone przez M. A. w imieniu S. G..
W niniejszej sprawie Główny Inspektor skoncentrował się na przypisaniu M. A. subiektywnej intencji, że składając odwołania chciał działać wyłącznie w imieniu własnym (choć w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący jednoznacznie przedstawił się jako pełnomocnik), a następnie ustaliwszy niekorzystną dla niego korelację czasową pomiędzy zbyciem nieruchomości (na podstawie wypowiedzi samego skarżącego) i nadaniem odwołania (na podstawie danych o nadaniu przesyłki), zaskoczył skarżącego umarzając postępowanie odwoławcze.
Działanie organu, w świetle zasady zapisanej w z art. 9 K.p.a., powinno przedstawiać się zgoła inaczej. Otóż skoro Główny Inspektor ustalił, że M. A. zbył nieruchomość przed nadaniem odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego, to mając na uwadze obowiązek "czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa", i wiedząc zarazem, że M. A. wprost przedstawił się jako jego pełnomocnik S. G. i nadesłał pełnomocnictwo – w zaistniałej sytuacji powinien po prostu potraktować odwołanie jako złożone przez M. A. w imieniu S. G..
Mając na uwadze powyższe, niewątpliwie więc zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a., a wydany wyrok należało ocenić jako odpowiadający prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego korekty wymaga natomiast stwierdzenie zawarte w na stornie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Główny Inspektor powinien był zwrócić się poprzez M. A. do S. G., czy ten drugi podtrzymuje zarzuty odwołania. Takie wystąpienie nie było potrzebne, skoro M. A. złożył do akt poświadczony odpis pełnomocnictwa notarialnego udzielonego mu przez S. G., a w treści pisma z dnia [...] lipca 2020 r. jednoznacznie przedstawił się jako jego uprawniony pełnomocnik.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był również trafny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. Wprawdzie Główny Inspektor na rację, że w przypadku decyzji umarzającej postepowanie odwoławcze co do zasady legitymowanym do jej zaskarżenia jest podmiot, z którego inicjatywy to postępowanie było prowadzone, niemniej zaistniała w niniejszej sprawie nietypowa sytuacja procesowa uzasadnia odmienne podejście. Otóż głównym wątkiem sprawy była dopuszczalność wniesienia odwołania przez osobę (M. A.) z uwagi na zdarzenie obejmujące zbycie prawa w toku postępowania, a do tego w sytuacji, gdy poprzednik prawny (M. A.) uzyskał pełnomocnictwo wstępującego do sprawy następcy prawnego (S. G.). Sprawa więc, z uwagi na możliwe oceny zaistniałego stanu faktycznego, dotyczyła zarówno interesu prawnego M. A. (jako formalnego adresata decyzji) i S. G. (z perspektywy którego praw procesowych ustalenia dotyczące dopuszczalności wniesienia odwołania mają zasadnicze znaczenie – wszakże ma on status procesowego następcy prawnego M. A., a nadto występuje jako jego mocodawca),
W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej Głównego Inspektora nie okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a.