Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1611/16, oddalił skargę B. J. i R. J. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], nakazał skarżącym usunięcie z terenu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w K., odpadów pochodzenia budowlanego w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej, rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81 - w całej zdeponowanej ilości oraz w postaci ziemi i gruzu, rodzaju: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07; gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 tak, aby na powierzchni ww. działki pozostała co najwyżej warstwa tych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni i jednocześnie orzekł, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek wszystkich odpadów w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej oraz odpadów w postaci ziemi i gruzu w ilości stanowiącej nadmiar nad ww. warstwę, na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem skarżący winni zawrzeć stosowną umowę oraz że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do czterech miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu skarżący zarzucili, że decyzja wydana została z naruszeniem:

1. - art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach - poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy, to jest czy zidentyfikowane materiały nie mieszczą się w którejkolwiek z kategorii substancji i przedmiotów tam określonych, w szczególności, czy przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane do celów budowlanych na danym terenie;
2. - art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez błędne przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy gromadzenie materiałów nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady niebezpieczne;
3. - art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych - poprzez nieprecyzyjne zakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów; ustalenia organu w tym zakresie zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów bez precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co nie pozwala odwołującemu na ich jednoznaczną weryfikację;
4. - art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez wadliwe ustalenie ilości odpadów wymienionych w sentencji decyzji oraz brak określenia rzędnych terenu na podstawie mapy, co nie może być uznane za prawidłowe;
5. - art. 7, art. 77 § 1 art. 84 i art. 107 Kpa - poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz.1923) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż na terenie działki nr [...] utworzony został nasyp z mas ziemnych zmieszanych z gruzem budowlanym, którego powierzchnia była wyrównana, w części pokryta płytami żelbetowymi, w części gruzem betonowym, w części kruszywem. Nasyp został ukształtowany w taki sposób, że rozciąga się na całej szerokości działki nr [...] na odcinku od wjazdu na tą działkę z ul. [...] w jej głąb, aż do rosnących na działce drzew w ok. połowie długości tej działki; na końcowym odcinku tego nasypu zostały postawione 3 kontenery. Wysokość nasypu jest zmienna, jednakże waha się w granicach kilkudziesięciu centymetrów; wysokość ta jest największa przy wjeździe na teren działki, a na odcinku końcowym jest najmniejsza i sięga ok. 20-30 cm - co wynika z ukształtowania tego terenu sprzed nadsypania. Nasyp ten został utworzony - jak to było widoczne na jego zboczach – z "materiału" stanowiącego ziemię oraz gruz budowlany taki jak: kawałki betonu, cegły, nawierzchni asfaltowej; na koronie nasypu od strony ul. [...] ułożone zostały płyty żelbetonowe (część z nich pozostawionych zostało w stosie).

Skarpa nasypu od strony działki sąsiedniej nr [...] porośnięta była roślinnością za wyjątkiem części nadsypanej drobnym gruzem, tj. w pobliżu ustawionych na tym nasypie kontenerów. Od strony działki nr [...] przedmiotowy nasyp wyglądał podobnie, z tą różnicą, że zbocze skarpy od tej strony było wyższe i sięgało wysokości studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce nr [...]. Czoło nasypu, znajdujące się w głębi działki nr [...], ok. w połowie jej długości, za kontenerami, a przed rosnącymi tam drzewami miało wysokość od 20 do 30 cm. Powierzchnia nasypu przed kontenerami została pokryta warstwą kruszywa. Działka nie była ogrodzona z żadnej strony, jedynie w części od ulicy postawiony został szlaban z rurek metalowych. Stan działki obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 5 października 2015 r. Przywożenie ww. "materiału" na teren działki nr [...] miało miejsce w połowie 2015 r. a według oświadczenia współwłaściciela działki sąsiedniej o nr [...] rozpoczęło się już w 2013 r. "Materiał" przywieziony na działkę nr [...] pochodził z budów prowadzonych poza terenem tej działki.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że w toku postępowania nie ustalono, kto przywoził i skąd pochodzi "materiał" zdeponowany na terenie przedmiotowej działki nr [...]. Według ustaleń organu, w przedmiotowej sprawie ziemia nie została wykorzystana na terenie, na którym została wydobyta (została przewieziona na inne działki), a zatem, zdaniem organu, zastosowanie mają przepisy o odpadach.

Dalej, Kolegium wskazało, że katalog odpadów, będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), klasyfikuje: ziemię do odpadów z grupy 17, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, zmieszany gruz budowlany do odpadów rodzaju: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07, kawałki nawierzchni asfaltowej pochodzące z prowadzonych robót drogowych do odpadów rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81. Organ wskazał przy tym, że odpadem w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Kolegium wskazało także, powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. określające listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93), że załącznik do tego rozporządzenia stanowi, iż:

1. - gleba i ziemia, w tym kamienie mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni,
2. - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07; do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Organ wskazał, iż w załączniku tego rozporządzenia nie zostały wskazane odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81. Według ustaleń organu, na terenie działki nr [...] został utworzony nasyp z odpadów (w postaci gruzu budowlanego, w tym betonowego, ceglanego; kawałków nawierzchni asfaltowej pochodzących z robót drogowych oraz ziemi) o wysokości kilkudziesięciu cm.

Kolegium przychyliło się do stanowiska organu l instancji, iż przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują możliwości tworzenia nasypów na działkach (podnoszenia terenu), gdyż przepisy te dopuszczają jedynie możliwość utwardzenia powierzchni oraz określają ilość odpadów możliwych do przyjęcia.

Organ wskazał, iż działka nr [...] w K. nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Mianowicie składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach).

Kolegium zwróciło uwagę na kwestię ponoszenia odpowiedzialności za zgromadzone odpady i wskazało treść art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach.

Kolegium wskazało, iż obowiązkiem organu jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Jeżeli okaże się to niemożliwe, wówczas działa domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ l instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poczynione w tym zakresie ustalenia. Wskazał, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 października 2015 r. współwłaścicielka działki sąsiedniej o nr [...] oświadczyła, że: "(...) nawożenie na działkę ziemi i płyt miało już miejsce w 2013 r., ale nie wie z jakich budów to pochodziło", " (...) na działkę nr [...] w czerwcu tego roku przywożone były samochody ciężarowe, jakie tylko pracowały przy remoncie ulicy [...] w K., tj. gruzy asfalt, tj. wszystko, co obecnie znajduje się na tej działce – w części tylnej, a koparka wyrównywała".

Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, że: "wykonawcą remontu ul. [...] była firma [...] w K., [...], [...] K.". Następnie zwrócono się do [...] z siedzibą w W., o wskazanie osoby, która posiadałaby wiedzę na temat odpadów wytworzonych podczas prowadzonych prac w trakcie remontu ul. [...] w K., a przetransportowanych na teren ww. działki. W odpowiedzi pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. oświadczono, że [...] "zgodnie z ustawą o odpadach z dnia 14.12.2012 r. nie jest Wytwórcą przedmiotowych odpadów. Odpady składowane na terenie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] nie pochodzą z remontu ulicy [...] w K., ani z żadnej innej realizowanej przez firmę inwestycji".

W trakcie prowadzonego postępowania skarżący nie wskazali skąd pochodzą odpady przywiezione na teren działki nr [...] i przez kogo były przywiezione, zarówno w czerwcu 2015 r., jak i wcześniej. W toku postępowania nie ustalono zatem, skąd pochodziły odpady znajdujące się na terenie działki nr [...] ani też kto jest ich wytwórcą.

Kolegium wskazało, iż jednym ze skutków domniemania prawnego wskazanego w art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władająca powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Innymi słowy, to na skarżącym spoczywa ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających tożsamość wytwórcy odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 26 ustawy o odpadach nakłada na organy administracji powinność zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym zgodnie z ustawą posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Mając powyższe na względzie, Kolegium wskazało, iż organ l instancji dokonał prawidłowych ustaleń i nałożył na skarżących (współwłaścicieli działki nr [...]) obowiązek usunięcia odpadów.

Następnie, Kolegium powołało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., określające listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku i wskazało, iż nie wyszczególnia ono odpadów z remontu i przebudowy dróg, a to oznacza, że nie ma możliwości wykorzystania przez osoby fizyczne odpadów tego rodzaju, np. do utwardzenia terenu. Kolegium zwróciło uwagę, iż prawidłowo organ l instancji nakazał usunięcie odpadów w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej w całej zdeponowanej ilości.

Natomiast pozostałe odpady, tj. zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07 oraz gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 - zostały wyszczególnione w w/w rozporządzeniu i mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni. Z tym że, zdaniem organu odwoławczego, rozporządzenie określa dopuszczalną maksymalną ilość odpadów, które osoby fizyczne mogą przyjąć i ta dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Mając to na uwadze, Kolegium wskazało, iż organ l instancji nakazując usunięcie w/w odpadów z działki nr [...] w K. tak, aby na powierzchni działki pozostała co najwyżej warstwa tych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, orzekł zgodnie z zapisem w/w rozporządzenia.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż nie ma potrzeby określania rzędnej terenu, ponieważ zgromadzone na działce nr [...] odpady tworzą nasyp o wysokości kilkudziesięciu centymetrów. Wobec tego, ażeby wykonać decyzję, osoby zobowiązane będą musiały usunąć taką ilość odpadów, ażeby ten nasyp miał wysokość od 10 do 14 cm. Nadto, Kolegium wskazało, iż ust. 6 art. 26 ustawy o odpadach, który reguluje, co w szczególności w decyzji należy określić - nie wymienia tam ilości odpadów, natomiast wskazuje, iż w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania należy określić w szczególności 1) termin usunięcia odpadów;

1. 2) rodzaj odpadów;
2. 3) sposób usunięcia odpadów. Dlatego też, według Kolegium, organ l instancji, zgodnie z zapisem art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji oprócz rodzaju odpadów, określił sposób i termin usunięcia odpadów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. J. i R. J. wnieśli o zmianę decyzji względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, podnosząc zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisk w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987). Przepis art. 26 tej ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 3).

Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (ust. 4). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (ust. 5). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów;

1. 2) rodzaj odpadów;
2. 3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2012 r., poz. 1232 ze zm.) pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający".

Sąd podkreślił, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów.

Skarżący podnosili w tym zakresie, iż przedmiotowa działka nie jest w całości ogrodzona od strony ulicy i nie przebywają na niej przez cały czas, a zatem brak było po ich stronie obiektywnej możliwości jednoznacznego wskazania osób, które nawiozły materiał na ich działkę. Nadto skarżący, z uwagi na możliwość obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów przez wskazanie posiadacza odpadów stwierdzili, że obowiązkowi temu uczynili zadość w toku postępowania przed organem I instancji, wskazując na wykonawcę prac remontowych nawierzchni ulicy. Zatem, w ich ocenie, całkowicie oderwane od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego było stwierdzenie, jakoby skarżący nie obalili domniemania zawartego w cyt. przepisach ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy pozwalał uznać skarżących za posiadaczy odpadów, na których nakłada się obowiązek usunięcia odpadów. Już organ I Instancji zwrócił się bowiem pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. do [...] z siedzibą w W., o wskazanie osoby, która posiadałaby wiedzę na temat odpadów wytworzonych podczas prowadzonych prac w trakcie remontu ul. [...] w K., a przetransportowanych na teren ww. działki. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., nr: [...], oświadczono, że [...] "zgodnie z ustawą o odpadach z dnia 14.12.2012 r. nie jest Wytwórcą przedmiotowych odpadów. Odpady składowane na terenie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] nie pochodzą z remontu ulicy [...] w K., ani z żadnej innej realizowanej przez firmę inwestycji".

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, stanowisko skarżących, że zwolnili się z odpowiedzialności wskazując, że wykonawcą prac remontowych nawierzchni ulicy [...], jak wskazał ZIKiT K., była firma [...] nie znalazło potwierdzenia.

Następnie, Sąd ocenił, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż materiał zgromadzony na terenie działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Sąd w pełni zgodził się również z orzekającymi organami, że na podstawie przeprowadzonych oględzin w terenie oraz przesłuchania stron i świadków, materiał znajdujący się na przedmiotowej działce, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, można zakwalifikować następująco: ziemię do odpadów z grupy 17, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, zmieszany gruz budowlany do odpadów rodzaju: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07, kawałki nawierzchni asfaltowej pochodzące z prowadzonych robót drogowych do odpadów rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81.

Sąd stwierdził jednocześnie, że ustalenia organu pierwszej instancji są wyczerpujące, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach, których ocena nie narusza zasad logiki i doświadczenia życiowego. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji jest wystarczające by zrozumieć zasadność przesłanek, którymi kierował się Prezydent Miasta K. przy załatwieniu sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu, organ w swojej decyzji zawarł wszystkie informacje, a nie jest wymagane ustawowo określenie ilości poszczególnych odpadów. W powyższym przypadku, gdy odpady zostały ze sobą zmieszane określenie ilości poszczególnych rodzajów odpadów jest w praktyce niemożliwe.

Dodatkowo do wykonania decyzji nie jest potrzebne określenie ilości odpadów, skoro znana jest wysokość minimalnej dopuszczalnej warstwy odpadów, która może pozostać na powierzchni działki nr [...] przy ul. [...] w K.. Ostatecznie, Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały przedmiotową sprawę, o czym świadczy obszerny materiał dowodowy, a także wydane na jego podstawie decyzje.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł B. J., zarzucając:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:
2. - art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy wynikające z przynależności materiałów zgromadzonych na działce do którejś z kategorii substancji i przedmiotów tam określonych, w szczególności zaś poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane następnie w celach budowlanych na przedmiotowej działce;
3. - art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez błędne przyjęcie, iż zgromadzone na przedmiotowym gruncie materiały stanowiły odpady w rozumieniu cytowanych przepisów, podczas gdy gromadzenie tychże materiałów nie nosiło znamion ich pozbycia się;
4. - art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, jak i również właściwych przepisów wykonawczych - poprzez brak jednoznacznego zakwalifikowania materiałów zgromadzonych na działce do określonych rodzajów odpadów kategoryzowanych przy użyciu stosownych kodów;
5. - art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez wadliwe ustalenie ilości materiału zgromadzonego na przedmiotowej działce, jak również poprzez brak wskazania rzędnych terenu na podstawie mapy, co nie tylko czyni przedmiotowy wyrok wadliwym, ale jak było to już sygnalizowane uprzednio - czyni decyzję niemożliwą do wykonania;
6. - art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach - poprzez wadliwe ustalenie, iż to skarżący był posiadaczem odpadów, pomimo że w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazał wykonawcę prac remontowych nawierzchni ulicy [...] w K., czym obalił domniemanie, iż posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi;
7. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego tj.:
8. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - polegające na tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, pomijając całkowicie, iż organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, co było już uprzednio sygnalizowane przez skarżącego w toku postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te podstawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, jak i art. 80 Kpa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy wyczerpująco zbadały przedmiotową sprawę, o czym świadczy obszerny materiał dowodowy. W sprawie zebrano niezbędną dokumentację a jako dowód dopuszczono wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania zostały bowiem przeprowadzone oględziny, a w tym celu wyznaczono rozprawę administracyjną, i wykonano dokumentację fotograficzną. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony a w działaniu organów nie można dopatrzyć się jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonana zaś przez orzekające w sprawie organy jego ocena nie nosi cech dowolności i znajduje potwierdzenie w całokształcie okoliczności sprawy udokumentowanych w aktach administracyjnych.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21).

Art. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi bowiem, że przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też, zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to regulacja zawarta w § 2 pkt 17 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, która do grupy 17 katalogu odpadów zalicza odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1918/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wykorzystania poza miejscem wydobycia (miejscem realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach".

W niniejszej sprawie ziemia, gruz i kamienie znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie zostały na niej wydobyte, ale, na co wskazywali sami skarżący w toku całego postępowania, przewiezione zostały z innej nieruchomości, na której prowadzony był remont drogi. Orzekające w sprawie organy również ustaliły, że materiał przywieziony na działkę nr [...] pochodził z budów prowadzonych poza terenem tej działki.

Jednocześnie, Sąd I instancji słusznie uznał, że materiał zgromadzony na działce nr [...] przy ul. [...] w K. stanowił odpady w rozumieniu ustawy o odpadach.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] utworzono nasyp z mas ziemnych zmieszanych z gruzem budowlanym. Nasyp ten został utworzony z materiału stanowiącego ziemię oraz gruz budowlany tj. kawałki betonu, cegły, nawierzchni asfaltowej. Na koronie nasypu ułożone zostały płyty żelbetowe. Skarpa nasypu od strony działki nr [...] porośnięta jest roślinnością, za wyjątkiem części nadsypanej drobnym gruzem. Powierzchnia nasypu przed kontenerami została pokryta warstwą kruszywa.

Art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje zaś, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i zimę z terenów zanieczyszczonych).

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.

W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1268/15; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może zatem powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego ziemię, gruz i kamienie przywiezione z innej nieruchomości, na której wykonywane były roboty budowlane i zalegające na przedmiotowej nieruchomości skarżących, mimo wykorzystania ich do utwardzenia powierzchni działki, należało uznać za odpad.

Sąd I instancji słusznie zaaprobował przy tym dokonaną przez orzekające w sprawie organy kwalifikację zgromadzonych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. odpadów, wskazując, że: ziemia należy do odpadów z grupy 17, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 - kod 17 05 04; zmieszany gruz budowlany do odpadów rodzaju: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 – kod 17 01 07; kawałki nawierzchni asfaltowej pochodzące z prowadzonych robót drogowych do odpadów rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg – kod 17 01 81. Dokonana kwalifikacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), a zarzut skarżących wskazujący na niedokonanie przez Sąd jednoznacznego zakwalifikowania materiałów zgromadzonych na działce do określonych rodzajów odpadów, w świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił również, za orzekającymi w sprawie organami, że skarżący są posiadaczami odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K., którzy zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązani są do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Art. 3 ust. 1 pkt 19 wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepis ten wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1, ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, dlatego też w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Natomiast obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma przy tym znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

Nie jest bowiem wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skarżący, będący właścicielami działki nr [...] przy ul. [...] w K., nie obalili domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Organ I instancji wystąpił do wskazanego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wykonawcy remontu ulicy [...] w K. - firmy [...] o wskazanie osoby, która posiadałaby wiedzę na temat odpadów wytworzonych podczas prowadzonych prac w trakcie tego remontu a przetransportowanych na teren ww. działki. W piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r., wskazano, że [...] zgodnie z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. nie jest wytwórcą przedmiotowych odpadów a odpady składowane na terenie działki nr [...] nie pochodzą z remontu ul. [...] w K. ani żadnej innej realizowanej przez firmę inwestycji.

Skarżący, pomimo zawiadomienia ich w trybie art. 10 Kpa, nie przedstawili dowodu przeciwnego ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani też z postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji zasadne było oparcie się domniemaniu wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte. Brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości odpadów nie narusza prawa, skoro określono rodzaj odpadów i miejsce z którego mają zostać usunięte (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów, 2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów. Żaden przepis ustawy nie wprowadza obowiązku wskazania w decyzji ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93), jako że dopuszczalna maksymalna ilość przedmiotowych odpadów możliwych do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.