Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2911/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołań Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy zespołu budynków biurowych wraz z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...].
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, że Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie "[...]" mogły wstąpić do niniejszego postępowania na prawach art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Odwołujące się organizacje nie przystąpiły do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 k.p.a. na etapie postępowania przed organem I instancji.
Biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe odwołania wniesione przez podmioty, które nie posiadają legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie są ani stronami postępowania, ani nie zostały dopuszczone do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, są niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając naruszenie art. 31 k.p.a. i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 10A Dyrektywy 85/337/WE.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], nie było Stowarzyszenie [...].
W zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołań Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało doręczone Stowarzyszeniu [...].
Sąd stwierdził, że brak jest dowodu złożenia przez Stowarzyszenie [...] odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. W aktach administracyjnych brak jest dowodu w postaci samego odwołania, jak również Prezydent [...] w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. informuje Kolegium, że przekazuje wraz z aktami sprawy, odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] złożone przez Stowarzyszenie "[...]".
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zgodnie z zasadą skargowości, wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego podmiotu, braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z powyższym przepisem organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki. Po pierwsze, sprawa sądowoadministracyjna musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności. Po drugie, konieczne jest, by organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. Warunek udziału organizacji społecznej zostanie spełniony, jeżeli organizacja ta występowała w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer 2009, s. 164).
Legitymacja skargowa organizacji społecznej przysługuje wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Musi to być zatem organizacja społeczna, która zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a żądanie to zostało uznane przez organ administracyjny za uzasadnione. Stąd też w konsekwencji podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
Sąd wskazał, że skarżące Stowarzyszenie [...] nie uczestniczyło (na prawach strony) w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Zatem niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. warunków powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej.
Biorąc jednak pod uwagę to, że Stowarzyszeniu [...] zostało doręczone zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], to ma ono prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego i dopiero stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji wniesienia skargi, bowiem nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy organizacji ekologicznej, jaką jest Stowarzyszenie, służy legitymacja skargowa w sprawach wymagających udziału społeczeństwa,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U z 2003 r. Nr 78, poz. 706) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że Konwencja jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które te konwencje podpisało i ratyfikowało,
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 Dyrektywy Rady z 13.12.2011 r., nr 2011/92/UE (Poprzednio art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/WE) w związku z art. 4 ust. 3 TUE poprzez odmowę zastosowania przepisu dyrektywy, który został nieprawidłowo implementowany do prawa krajowego,
- 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 175, s.
- 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, obecnie (tekst jednolity) dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez ich niezastosowanie.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, który w tym przypadku oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który ma oparty na normach prawa materialnego lub procesowego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu. Podmiot, do którego został skierowany akt administracyjny ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego na ten akt.
W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołań Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...].
Wobec tego, Stowarzyszenie [...] ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na ww. postanowienie, który wynika z faktu, że postanowienie to zostało do Stowarzyszenia skierowane i zawiera rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania tego podmiotu.
Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brak jest odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Ponadto, Prezydent [...] w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. informuje Kolegium, że przekazuje wraz z aktami sprawy, odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] złożone przez Stowarzyszenie "[...]".
Sąd I instancji fakt ten zauważył i pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r., w wykonaniu zarządzenia z dnia 27 marca 2014 r., wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. poinformowało, że w aktach sprawy nie odnaleziono odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji.
Pomimo dostrzeżenia faktu braku w aktach sprawy odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Sąd I instancji oddalił skargę, pozostawiając w obrocie prawnym zaskarżone postanowienie, którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, co do którego istnieją wątpliwości, czy zostało wniesione. Nie można zaś stwierdzić na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania, które nie istnieje. Skoro w niniejszej sprawie nie wiadomo, czy Stowarzyszenie złożyło odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, nie sposób ustalić, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie organu o jego niedopuszczalności. Zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zaakceptował rozstrzygnięcie organu, którego kontrola - wobec braku dowodu wniesienia odwołania - nie była de facto możliwa.
Wobec tego należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części stwierdzającej niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] w W. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.
- - ---------------------- 6