Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 293/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R.D. i D.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.", oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną (oświetlenie uliczne, sygnalizacja świetlna, kanalizacja deszczowa) w W. w Dzielnicy [...] - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Numery ewidencyjne działek usytuowania inwestycji (w nawiasach - numery działek po podziale): obręb [...]: nr ewid. działek: [...]obręb [...]: nr ewid. działek: [...].

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie zatwierdzono podział nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji, ustalono obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwolono na wykonanie powyższego obowiązku na nieruchomościach wymienionych w decyzji.

Na skutek wniesionego m.in. przez R.D. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Wojewoda Mazowiecki:

1. - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis znajdujący się na str. 1, "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na realizację inwestycji drogowej" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 2 do niniejszej decyzji",
2. - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach od 4 do 5, zapis: "ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach" – (działki nr [...],[...],[...]) i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach:" – działka nr [...] (obręb [...]);
3. - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 8, zapis: "VIII. Termin wydania nieruchomości: Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odstępuje od wyznaczenia terminu wydania nieruchomości." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "VIII. Termin wydania nieruchomości: Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określono termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna";
4. - uchylił w części projektu budowlanego w Tomie nr 10 "Konstrukcje" w zakresie rysunków ekranów dźwiękochłonnych pt. "ekran nr 2", "ekran nr 3", "ekran nr 6", "ekran nr 8", znajdujących się na stronach 25, 26, 29, 31, stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 2 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków, które stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią;
5. - uchylił w części projektu budowlanego, Tom nr 1 "projekt zagospodarowania terenu", będący częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 2 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego Tomu nr 1 pt. "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią.
6. - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody wnieśli R.D. i D.B. R.D. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.; art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 k.p.a.; art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.; art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; art. 15 i 127 § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.; art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.;

Natomiast D.B. zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 86 tej ustawy; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 113 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi R.D. (sygn. VII SA/Wa 293/16) i ze skargi D.B. (sygn. VII SA/Wa 416/16) oraz postanowił prowadzić dalsze postępowanie pod sygn. VII SA/Wa 293/16.

W ocenie Sądu wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że badane decyzje wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Wyjaśniono, iż organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do dokonywania zmian w przedstawionym przez inwestora projekcie przebiegu drogi. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakładają na organ jedynie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 11f ust. 1 ww. ustawy, zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącą integralną część decyzji. Strony postępowania prawidłowo powiadomiono o wydaniu decyzji w formie obwieszczeń, ogłoszeń prasowych i doręczeń. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zgodził się również co do tego, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w opisanej części i wydania decyzji reformatoryjnej w tym zakresie.

Odnosząc się do skargi R.D. Sąd wyjaśnił, iż jego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez złożenie wniosku przez nieuprawnioną osobę. Jak wynika z akt sprawy wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej złożył A.B. pełniący obowiązki zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Upoważnienia do działania w swoim imieniu udzielił A.B. Prezydent m.st. Warszawy w dniu 25 maja 2011 r. Upoważnienie dotyczy przygotowania i złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg gminnych położonych na obszarze Dzielnicy [...]. Skoro upoważnienie zostało udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy będącego zarządcą dróg publicznych w [...], która jest gminą posiadającą status miasta na prawach powiatu, to należało uznać, że pochodzi ono od uprawnionego podmiotu.

Natomiast ważność ww. upoważnienia wynika z jego treści. W upoważnieniu wskazano bowiem, że może ono wygasnąć z dniem rozwiązania albo wygaśnięcia stosunku pracy z A.B. Według ustaleń organu, potwierdzonych następnie przez Miasto Stołeczne Warszawa, A.B. pełnił i do chwili obecnej pełni tę samą funkcję, co oznacza, że pozostaje on nadal w stosunku pracy. W konsekwencji okoliczność powodująca wygaśnięcie stosunku pracy nie nastąpiła. Tym samym także w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej upoważnienie było ważne.

Zdaniem Sądu nie ma również racji skarżący, że organy naruszyły art. 11a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż wstrzymanie wykonania decyzji nie pozbawiało decyzji Starosty Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego przymiotu ostateczności, co z kolei oznacza, że nie było podstaw do odmowy wydania kwestionowanego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd dostrzegł, że w dniu 8 marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję stwierdzającą nieważność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., niemniej nie została wydana decyzja ostateczna organu wyższego stopnia.

Jako chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem pkt 3.2 decyzji środowiskowej z dnia 17 listopada 2008r. w zakresie usytuowania ekranów akustycznych i zachowania dodatkowego przesłonięcia. Za trafny Sąd uznał wywód organów, że ww. nakaz nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami innych obowiązujących aktów prawnych, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie W § 119 pkt 8 ppkt 5 pierwszego z ww. rozporządzeń ustala się bowiem minimalną szerokość peronu dla pieszych przy zatoce autobusowej na 1,5 m. Natomiast z § 282 pkt 4 drugiego ze wskazanych rozporządzeń wynika, że ekrany nie powinny ograniczać widoczności użytkownikom drogi.

Ekrany należało zatem usytuować tam gdzie warunki te zostaną spełnione, a więc na wszystkich odcinkach między węzłami drogowymi projektowanej ulicy bez skrzyżowań, przejść dla pieszych, przystanków komunikacji miejskiej oraz planowanego ronda z zastosowaniem przesłonięcia wszędzie tam gdzie nie dojdzie do naruszenia ww. regulacji.

Za uzasadniony nie został przez Sąd również uznany zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy mógł bowiem uzupełnić postępowanie i skorygować decyzję pierwszoinstancyjną.

Zdaniem Sądu także i skarga D.B. nie zasługiwała na uwzględnienie, a to dlatego, że temu skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.D., kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
2. 1) art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., a to dlatego, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pochodził od podmiotu nieposiadającego legitymacji do zainicjowania postępowania;
3. 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2015 r. do osoby nieuprawnionej;
4. 3) art. 64 § 2 k.p.a., art. 33 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 73 § 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy rozpoznanie sprawy przez organ i wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nastąpiło na wniosek z dnia 9 grudnia 2014 r. złożony przez [...] reprezentowane przez "Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] A.B." na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 maja 2011 r., które wygasło w dniu 15 listopada 2014 r., tj. przed dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji;
5. 4) art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji Starosty Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] oraz decyzji Starosty Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], którymi udzielono [...] pozwoleń wodnoprawnych, niezbędnych do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji;
6. 5) art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest w pełni związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem pkt 3.2 decyzji środowiskowej nr [...];
7. 6) § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie narusza przepisów ww. rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z uzupełnionym operatem wodnym istnieje możliwość, że projektowane rowy infiltracyjne spowodują, iż przyległe do nich tereny nie będą właściwie zabezpieczone przed wprowadzanymi wodami i może dojść do sytuacji, w której rowy będą przejmowały wody gruntowe pobliskich działek;
8. II. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. 1) art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, w szczególności do zarzutu naruszenia § 101 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego wyjaśnienia w zakresie dotyczącym kwestii wygaśnięcia upoważnienia A.B.;
10. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezajęcie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;
11. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżoną decyzją organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym pozwoleń wodnoprawnych oraz oceny zachowania dodatkowego przesłonięcia ekranem dźwiękochłonnym w zakresie kąta min. 60° pomiędzy linią obszaru chronionego prostopadłą do drogi, a linią od obszaru chronionego do wolnego końca ekranu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie, w przypadku gdy Sąd uzna ww. zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione, wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw. Wskazał także, że jego zdaniem organ winien powołać biegłego do oceny zgodności projektu budowlanego drogi z pkt 2.3 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych.

Skarżący D.B. wniósł o uwzględnienie złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji pochodził od podmiotu nieposiadającego legitymacji do zainicjowania postępowania, a to [...], podczas gdy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, że w tej sprawie wniosek taki mógł złożyć jedynie Prezydent m.st. Warszawy.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. A zatem m.in. budowa dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Jednakże by określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez gminę wykonywane, musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania. W tym konkretnym przypadku są to przepisy dotyczące dróg publicznych.

Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podmiotem właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właściwy zarządca drogi. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Ust. 2 tego artykułu wskazuje jakie organy, co do zasady, są zarządcami dróg w odniesieniu do konkretnych kategorii dróg. Jednakże w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (ust. 5 ww. artykułu). Do zadań zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika zatem, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy, jest uprawniony z mocy ustawy do podejmowania działań inwestorskich związanych m.in. z planowaniem i budową dróg gminnych.

W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożył A.B.– zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], który działał na mocy upoważnienia z dnia 25 maja 2011 r. udzielonego przez zarządcę – Prezydenta m.st. Warszawy na mocy art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, m.in. do przygotowania i złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg gminnych położonych w Dzielnicy [...]. Z powyższego wynika zatem, że A.B. działał w tej sprawie jako upoważniony pracownik urzędu miasta, a upoważnienie to zostało mu udzielone przez właściwy organ - Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ponadto wskazać należy, że w odniesieniu do dróg gminnych (a z taką mamy do czynienia w tej sprawie) Prezydent m.st. Warszawy jako zarządca dróg nie działa w oderwaniu od jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem wykonawczym.

Reasumując powiedzieć trzeba, że z formalnego punktu widzenia jako wnioskodawca winien być wskazany Prezydent m.st. Warszawy jako zarządca dróg, to jednak wskazanie jako inwestora Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie stanowi takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać trzeba, że decyzja z dnia [...] marca 2015 r. została wydana na wniosek inwestora, którego oznaczono jako "[...], reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy działającego przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] A.B.". Takie określenie inwestora, w świetle powyższych wywodów, nie przesądza o takiej wadliwości decyzji, która mogłaby skutkować jej uchyleniem. Tym bardziej zatem nie oznacza to skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tak by można było w okolicznościach tej sprawy mówić o ciężkiej wadliwości zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. A zatem również i ten zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż upoważnienie udzielone A.B. przez właściwego zarządcę dróg nie straciło swojej ważności w dacie składania wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. A zatem także i zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., art. 33 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 73 § 2 kodeksu pracy w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Przepis art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych statuuje pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi. Krąg podmiotów, którym takie pełnomocnictwo może zostać udzielone, obejmuje w zależności od organu, którym jest zarządca drogi, odpowiednio: pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy, pracowników zarządu drogi. Katalog ten ma charakter zamknięty, co oznacza, że zarządca dróg nie może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu osób innych niż te wymienione w tym przepisie.

W niniejszej sprawie do działania w imieniu zarządcy dróg został upoważniony A.B.– zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W treści tego upoważnienia wskazano, że "niniejsze upoważnienie (...) wygasa z dniem rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy z Panem A.B. – Zastępcą Burmistrza Dzielnicy [...], przy czym może zostać w każdym czasie zmienione lub odwołane w formie pisemnej.". Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez ww. pełnomocnika w dniu 9 grudnia 2014 r. Następnie A.B. występował w imieniu zarządcy drogi w toku postępowania. Przy czym niesporne jest, że wyżej wskazany nadal pełni funkcję zastępcy Burmistrza. W tej sytuacji zaznaczyć należy, że upływu kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie należy wiązać z automatycznym ustaniem stosunku pracy jego zastępcy (porównaj: wyrok SN z 12.11.2014 r. II PK 24/14, opubl. OSNP 2016/5/57). Tym samym nie można przyjąć, by działania A.B. nie miały oparcia w posiadanym upoważnieniu. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę.

Również i zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, nie został naruszony. Przepis art. 11d ust. 1 wskazuje katalog załączników do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Norma art. 11d ust. 1 pkt 9 stanowi, iż wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. I takie wymagane decyzje w zakresie pozwoleń wodnoprawnych zostały przez inwestora do złożonego wniosku załączone. Nie tylko w dacie składania tego wniosku (listopad 2014 r.), ale i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, obie decyzje Starosty Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczące pozwoleń wodnoprawnych znajdowały się w obrocie prawnym. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., stwierdzające nieważność decyzji Starosty Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. odpowiednio znak [...] i znak [...], jednakże – co wskazuje inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r., a czego skarżący nie zakwestionował – ww. decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie są jeszcze ostateczne.

Również i wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu art. 11d ust. 1 pkt 9. Zauważyć w tym miejscu jednak należy, mając powyższe informacje na uwadze, iż kontrola legalności decyzji administracyjnej dokonywana przez sądy administracyjne przeprowadzana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego czy też zmiany stanu faktycznego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności. Stąd też kwestia uruchomienia trybu nadzwyczajnego wobec dwóch decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i w dalszym ciągu pozostawanie tychże postępowań w toku nie ma w okolicznościach tej sprawy jakiegokolwiek wpływu na wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji.

Nie można było także podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a to dlatego, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w tej sprawie. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydana dla tej inwestycji, została oparta o właściwe przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, stosownie do normy przejściowej zawartej w art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. A zatem reżim tej ostatniej ustawy nie miał w tej sprawie zastosowania.

Niezależnie od powyższego zauważyć jedynie informacyjnie należy, że kwestionowany przez stronę zapis pkt. 3.2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo odczytywany nakazuje lokalizację ekranów przede wszystkim wzdłuż terenów zabudowy, a jezdnią, a chodnikiem i ścieżką rowerową.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 101 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazać trzeba, że udzielone inwestorowi pozwolenie wodnoprawne obejmuje także przebudowę dwóch rowów otwartych i wykonanie urządzeń wodnych – 11 rowów bezodpływowych retencyjno-infiltracyjnych o konkretnych, wskazanych w tej decyzji, parametrach. Zatem, samo tylko twierdzenie skarżącego kasacyjnie, na tym etapie postępowania, że rowy te nie będą spełniały swojej funkcji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak jest podstaw do przyjęcia, by uzasadnienie zakwestionowanego wyroku obarczone było takimi błędami konstrukcyjnymi, by z tego powodu konieczne było wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Zakwestionowane uzasadnienie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, poddaje się kontroli instancyjnej. Wynika bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przez Sąd przyjęty oraz jakie argumenty legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd ustosunkował się także do większości zarzutów skargi. Wprawdzie, jak podnosi skarga kasacyjna, brak jest odniesienia do zarzutu naruszenia § 101 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał bowiem, że gdyby Sąd przeanalizował tę kwestię, to wynik sprawy mógłby być inny. A zatem zarzuty naruszenia art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.1 i II.2) nie mogły zostać podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. opisany w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za trafny, a to dlatego, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę, zamiast ją uwzględnić. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej, co już wyżej wskazano, dotyczące kwestii pozwoleń wodnoprawnych i zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielone, to kwestie te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i w konsekwencji stać się podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi administracji uchybienia normom art. 84 i 7 k.p.a. z powodu niepowołania przez organ biegłego celem oceny zgodności rozwiązań projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie zachowania dodatkowego przesłonięcia ekranem dźwiękochłonnym w zakresie kąta 60° pomiędzy wskazanymi w skardze kasacyjnej liniami. Obowiązkiem właściwego organu jest bowiem sprawdzenie zgodności zatwierdzanego projektu z przepisami prawa, co też uczyniono.

Reasumując wskazać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.