Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1438/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2008 r. obejmującym obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] 2006 r. PINB nakazał J.K. rozbiórkę wiaty drewnianej o wymiarach 4,45 m x 8,0 m wraz z kanałem o wymiarach 5,0 m x 0,9 m zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w B. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] MWINB uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej "PINB") z dnia [...] 2016 r. oraz postanowił, że ciążący na J.K. obowiązek rozbiórki zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo przez Przedsiębiorstwo Budowlane [...]. MWINB wskazał przy tym, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi 3438,17 zł brutto.
Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 59 § 1 pkt 1 ust. 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej "u.p.e.a.") przejawiającego się nieumorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J.K. w sytuacji, gdy wykonał on w części decyzję PINB z dnia [...] 2006 r., poprzez rozebranie wiaty i w tym zakresie obowiązek określony w tytule egzekucyjnym z dnia [...] 2008 r. dotyczący rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę wiaty drewnianej o wym. 4,45 m x 8,0 m jest niewykonalny;
- 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 29 § 2 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na mocy którego zarówno organy orzekające w sprawie jak i WSA w Krakowie winieni byli zbadać dopuszczalność wszczęcia egzekucji oraz prowadzenia egzekucji i w razie stwierdzenia braku spełnienia wymogów z art. 27 § 1 ust. 3 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegających w szczególności na wadliwie określonej treści obowiązku podlegającego egzekucji, stwierdzić niedopuszczalność egzekucji;
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze i niezbadaniu prawidłowości tytułu wykonawczego, który był wadliwy i naruszał przepisy art. 27 § 1 ust. 1, 2, 3, 7, 10, 11, art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu zarówno z dnia 23.06.2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) a także nie spełniający wymogów obowiązującego w dacie wystawiania tytułu wykonawczego przepisu art. 27 ustawy z 2005 r. (Dz. U. nr 229 poz. 1954), gdyż nie wskazywał organu egzekucyjnego, do którego kierowany jest niniejszy tytuł, określał wadliwie treści podlegającego egzekucji obowiązku, nie zaopatrzono go datą pod podpisem osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, nie wskazywał środków jakie organ zastosuje w stosunku do skarżącego, który to obowiązek wynika także z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to uchybienia prowadzić winny do umorzenia postępowania egzekucyjnego;
- 4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niesłuszne przyjęcie, iż zgromadzone w niniejszej sprawie przez organy dowody dają podstawę do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomimo tego, że został on ustalony niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- 5. art. 135 P.p.s.a, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako środek przewidziany w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy pomimo naruszenia przez organy administracyjne wydające orzeczenia w tej sprawie przepisów postępowania a to: nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 27 § 1 ust. 1, 3, 7, 10, 11, art. 28, art. 29 § 2, art. 59 § 1 pkt 1 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) które to uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając na uwadze powyższe Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1438/16 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2. wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi;
- 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie;
- 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 ust. 5 u.p.e.a. Naruszenie powyższych przepisów Skarżący kasacyjnie upatruje w niewzięciu pod uwagę przez Sąd I instancji, że Skarżący kasacyjnie częściowo wykonał obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, organ powinien był umorzyć postępowanie egzekucyjne, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędne oznaczenie zarzucanego przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ustawie tej nie występuje bowiem art. 59 § 1 pkt 1 ust.
5. Z treści zarzutu wynika jednak, że Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów związanych z zagadnieniem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis, którego naruszenie skarżący kasacyjnie zarzuca to art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Wymieniony przepis stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek charakterze niepieniężny okazał się niewykonalny.
Niewykonalność obowiązku jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. rozumiana jest jako sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszym rzędzie chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych. W drugim ujęciu, niewykonalność obowiązku może mieć prawną naturę, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Trzeba mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny. Niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie powodują względy natury ekonomicznej, chociażby były one bardzo poważne (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 317/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").
Obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2173/15, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki wiaty nie stał się niewykonalny. Nie jest trwałą i niezależną od Skarżącego kasacyjnie przyczyną to, że Skarżący kasacyjnie dokonał rozbiórki konstrukcji drewnianej wiaty obejmującej dach oraz drewniane słupy podtrzymujące dach, co zostało stwierdzone w protokole z dnia [...] 2016 r. Fakt, że Skarżący kasacyjnie dokonał montażu nowej konstrukcji wiaty na podlegających obowiązkowi rozbiórki fundamentach, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku. Wiąże się on za to z utrudnieniem rozbiórki i podniesieniem kosztów jej wykonania, na co słusznie wskazał MWINB w postanowieniu z dnia [...] 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że decyzją z 2006 r. PINB nakazał Skarżącemu kasacyjnie rozbiórkę wiaty drewnianej o wymiarach 4,45 m x 8,0 m wraz z kanałem o wymiarach 5,0 m x 0,90 m. Nie sposób uznać, aby dokonanie rozbiórki jedynie części obiektu stanowiło w realiach rozpoznawanej sprawy przyczynę niewykonalności obowiązku rozbiórki całego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skargi kasacyjnej, że Skarżący kasacyjnie rozebrał całą wiatę jeszcze przed wydaniem tytułu wykonawczego, są gołosłowne i nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (w szczególności w znajdujących się w aktach sprawy protokołach).
Zarzuty wskazane w punktach 2 i 3 pozostają ze sobą w ścisłym związku, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył je łącznie, nie dopatrując się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 ust. 3 u.p.e.a oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 ust. 1, 2, 3, 7, 10, 11, art. 29 § 2 u.p.e.a.
Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, tytuł wykonawczy z 2008 r. zawierał wady formalne, które powinny skutkować nieprzystąpieniem do egzekucji bądź jej umorzeniem.
Odnosząc się do tych twierdzeń stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja autora skargi kasacyjnej odwołująca się do niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów wynikających z art. 27 § 1 u.p.e.a. oraz wadliwego określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji.
Przypomnieć bowiem trzeba, iż zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji zapadł w następstwie rozpoznania skargi od postanowienia z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, zaś tytuł egzekucyjny doręczony został J.K. w trybie doręczenia zastępczego w dniu [...] 2008 r. (przesyłkę odebrał dorosły domownik - żona dłużnika). W terminie prawem przewidzianym (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) dłużnik nie zgłosił zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Co za tym idzie niedopuszczalnym było - co zdaje się umykać autorowi skargi kasacyjnej - badanie tak przez organy, jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie wykonania zastępczego.
Powyższe wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 128 § 4 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert; Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II teza 2.3 do art. 122).
Tym bardziej za nieuzasadnione uznać należy powołanie tychże okoliczności dopiero w skardze kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzucanie temuż sądowi, iż nie uwzględnił ich z urzędu w toku rozpoznawania skargi od postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w związku z jednoznacznym zatytułowaniem pisma strony z dnia [...] 2016 r. jako: "Zażalenie" oraz z jego treścią, gdzie nie podniesiono uchybień zarzuconych organom dopiero w skardze kasacyjnej, należy przyjąć, że wyraźną intencją J.K. było wniesienie wskazanego zażalenia, nie zaś zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Niezależnie od powyższych zasad rządzących postępowaniem egzekucyjnym i gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogi formalne tytułu wykonawczego nie są przewidziane same dla siebie, ale w celu zagwarantowania zobowiązanemu, że prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne i że zostanie wyegzekwowana kwota, do zapłaty której jest on rzeczywiście zobowiązany. Naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego, musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania innej kwoty niż obciążająca zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. II FSK 2222/15, dostępny w CBOSA). Może bowiem zdarzyć się sytuacja, w której dostrzegalne są pewne braki bądź niedokładności tytułu wykonawczego, jednak ich nieistotność nie zagraża naruszeniu zasad legalizmu i prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II FSK 2389/16, dostępny w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że tytuł wykonawczy z 2008 r. nie jest dotknięty żadnymi wadami, z którymi wiązałaby się konieczność nieprzystąpienia do egzekucji bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Jakkolwiek tytuł egzekucyjny posiada pewne braki formalne (brak wymienienia organ egzekucyjnego, do którego kierowany jest tytuł bądź brak daty pod podpisem osoby działającej za wierzyciela) to jednak nie sposób uznać, aby braki te miały istotny charakter. Nie ma bowiem wątpliwości, jaki obowiązek jest objęty tytułem egzekucyjnym. Obowiązek ten jest przy tym tożsamy z sentencją decyzji PINB z dnia [...] 2006 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że Skarżący kasacyjnie częściowo wykonał obowiązek podlegający egzekucji pozostaje bez znaczenia w perspektywie bezskuteczności omawianego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że na dzień wystawienia tytułu egzekucyjnego (tj. [...] 2008 r.) obowiązek objęty wymienioną decyzją PINB nie został wykonany, co potwierdza treść protokołu z dnia [...] 2008 r.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym w żaden sposób, że wymienione uchybienia miały istotny wpływ na treść wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Organy prawidłowo dokonały oceny materiału dowodowego, co następnie zasadnie zatwierdził Sąd I instancji. Organy ponad wszelką wątpliwość ustaliły, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z 2008 r. nie został wykonany. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że w kontekście istnienia obowiązku rozbiórki przedmiotowej wiaty bez znaczenia pozostaje fakt, że Skarżący kasacyjnie dokonał rozbiórki dachu. Nie zostały bowiem rozebrane fundamenty wiaty oraz kanał, co wprost wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co zasadnie dostrzegły organy oraz Sąd I instancji.
Zaś wobec niewykonania w całości obowiązku, o którym mowa w postanowieniu PINB z dnia [...] 2016 r., na organie ciążył obowiązek dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu zastępczego wykonania obowiązku rozbiórki wiaty, ciążącego na Skarżącym kasacyjnie.
Z uwagi na wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 27 § 1 ust. 1, 3, 7, 10, 11, art. 28, art. 29 § 2, art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.