Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., VII SA/Wa 517/21, w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 8 stycznia 2021 r. w przedmiocie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz W. S. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020. 1333), po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 29 listopada 2019 r., nakładającą obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez m.in. dokonanie wymiany: drzwi wejściowych do lokalu nr [...] z klatki schodowej na drzwi o odporności ogniowej El 60; kratek wentylacyjnych do kanałów wentylacyjnych na przeciwpożarowe klapy odcinające o odporności ogniowej EIS 120; okna w linii pasa oddzielania ppoż. na okno o odporności ogniowej El 60 oraz zabezpieczenie przejścia instalacji wodno-kanalizacyjnej do szachtów instalacyjnych lub w stropie między parterem a I piętrem w klasie odporności ogniowej min. El 60, wg zaleceń określonych w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 12 grudnia 2018 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyła W. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot kosztów postępowania oraz nakazanie złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i architektoniczno-budowlanej całości robót z orzeczeniem technicznym zawierającym projekt ewentualnych zmian i przeróbek w ww. lokalach i częściach wspólnych budynku, dokonanej przez uprawnioną osobę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że wykonane roboty budowlane dotyczyły przebudowy polegającej na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] z lokalem usługowym U1 i obejmowały m.in. przebicie ściany konstrukcyjnej pomiędzy lokalami, a więc ingerowały w części wspólne ww. budynku, co obligowało organ do żądania przedstawienia przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto, zakres nałożonych obowiązków obejmuje zalecenia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż. określone 12 grudnia 2018 r., a więc wykonanie zewnętrznej pionowej ściany wysokości kondygnacji, szerokości 30 cm o odporności ogniowej REI 120, ustawionej prostopadle do ściany zewnętrznej lokalu na granicy z lokalem mieszkalnym, wciętej w ścianę zewnętrzną budynku, aż do części murowanej i zaizolowana materiałem niepalnym np. wełną mineralną o grubości spełniającej warunki izolacyjności dla tej części budynku bądź zapewnienie 2 m pasa oddzielenia pożarowego między lokalem nr [...] a lokalem z nim graniczącym, co ingeruje w części wspólne budynku.
Tymczasem organy ograniczyły się do wskazania, że w toku postępowania Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie kwestionowała wykonanych robót, co m.in. potwierdza pismo z 26 marca 2019 r., pomijając przy tym, że pismo to stanowi wyłącznie niewiążącą informację zarządcy nieruchomości. Tym samym usprawiedliwiony był, w ocenie Sądu, zarzut skargi, że organy nie zbadały, czy inwestorzy uzyskali stosowną zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i argumentacja, że ingerencja w części wspólne budynku będzie mieć wpływ na zmianę udziałów w częściach wspólnych, a więc również zmian w księdze wieczystej nieruchomości, czego skutkiem z kolei powinno być naliczenie odpowiednich opłat za korzystanie z części wspólnych budynku. Zdaniem Sądu, nie została również dostatecznie uzasadniona kwestia, czy po adaptacji lokali na cele gastronomiczne zapewniono wymaganą ilości miejsc postojowych, która zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług.
Nie poddaje się zatem ocenie ogólne przytoczenie wskaźników parkingowych wskazanych w decyzji z 15 stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zespołu budynków przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...] i części [...] i [...]). Wprawdzie nie zwiększono ilości lokali usługowych w przedmiotowym budynku, ale niewątpliwie zwiększyła się ich powierzchnia, co wymagało przedstawienia stosownych rozważań w tym zakresie. Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - przez błędne ustalenie, że:
- a) inwestorzy nie wylegitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy przedłożyli oni organowi uchwałę nr 5/2018 właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową przy ulicy [...] w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] z funkcji mieszkalnej na usługową;
- b) ingerencja w części wspólne budynku będzie mieć wpływ na zmianę udziałów w częściach wspólnych, podczas gdy w § 3 przedmiotowej uchwały wskazano, że połączenie lokali nie może prowadzić do zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej, związanych z własnością lokali znajdujących się w budynku;
- c) w sprawie nie ustalono, czy po adaptacji lokali na cele gastronomiczne zapewniono wymaganą ilość miejsc postojowych, podczas gdy wskazana w decyzji Prezydenta m.st Warszawy z 14 lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej Spółce U. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług w parterze z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] wymagana ilość miejsc postojowych jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w I instancji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i argumentacji mającej zarzut ten uzasadniać, podnieść należy, iż co do kwestii legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzić trzeba, że – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji kwestia ta nie została wyjaśniona. Braku tego nie można uzupełnić poprzez dołączenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r. nr 5/2018 do skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, a nie zastępują organów administracyjnych w rozpoznawaniu konkretnych spraw. Przedmiotowa uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej powinna była zostać przedłożona organom w toku postępowania administracyjnego i organy te powinny ocenić jej treść.
Skoro tego nie uczyniły, choć – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – uchwała ta była przedłożona organowi, który jednak nie dołączył jej do akt i nie poddał stosownej analizie, to w istocie potwierdza to stanowisko Sądu I instancji, że organy rozpoznały niniejszą sprawę z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Takie same uwagi odnieść należy do tego, czy ingerencja w części wspólne budynku będzie mieć wpływ na zmianę udziałów w częściach wspólnych, jak również do kwestii ustalenia, czy po adaptacji lokali na cele gastronomiczne zapewniono wymaganą ilość miejsc postojowych.
Skoro bowiem w § 3 ww. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wskazano, że połączenie lokali nie może prowadzić do zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej, związanych z własnością lokali znajdujących się w budynku, to rzeczą organu było rozważyć tę kwestię i zbadać, czy warunek ten w rzeczywistości został zachowany.
Obowiązkiem organu było również rozważenie kwestii zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych.
Powyższe braki i uchybienia nie mogły zostać uzupełnione i naprawione w toku postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – sądy administracyjne nie rozpoznają spraw za organy, a jedynie sprawują kontrolę nad ich działalnością. Przedłożone zaś w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowody mogą potwierdzać okoliczności ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego, jednak nie mogą stanowić podstawy do czynienia nowych ustaleń, których organ nie dokonał. Jeżeli bowiem służą one do czynienia nowych ustaleń, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to w istocie świadczą o wadliwym rozpoznaniu sprawy przez organ.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.