Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 781/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego z usługami, parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] stycznia 1967 r. Zabytkiem jest układ urbanistyczny, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Przedmiotem ochrony jest zatem historyczne rozplanowanie, funkcja terenów, wielkość działek budowlanych, a także gabaryty zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w rozstrzygnięciu sprawy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący.
Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w północnej, niezabudowanej części Placu [...], ograniczonego od wschodu tylną oficyną kamienicy przy ul. [...], od zachodu pałacem [...] oraz budynkiem u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Terenowy Oddział w L. Narodowego Instytutu Dziedzictwa po zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu [...] października 2011 r. oględzin obiektu ustalił, że ze względu na szczególną topografię terenu na Placu [...] zlokalizowane były tylko dwie pierzeje zabudowy, tj. wschodnia i zachodnia, a plac zamknięty był od północy murem miejskim. W północno-zachodniej części placu przy wąwozie z kanałem znajdował się do połowy XVIII w. drewniany budynek łaźni miejskiej, następnie przez siedemdziesiąt lat do połowy XIX w. dom [...], a w latach 1877-1941 dwukondygnacyjny czynszowy dom [...], stanowiący drugą tylną oficynę kamienicy przy ul. [...]. Jednak zabudowa północno-zachodniej części Placu [...] nie nosiła nigdy cech zwartej zabudowy pierzejowej, zajmującej całą północną część placu.
Uznano zatem za historycznie fałszywe wskazywane przez inwestora odtwarzanie w tym miejscu zabudowy poprzez zamknięcie północnej części Placu [...] planowanym budynkiem wielorodzinnym z usługami. Zdaniem Instytutu, otwarcie na północ, niezabudowanej części placu stanowi niezwykle istotny składnik zabytkowego układu urbanistycznego Starego Miasta, decydujący o jego przestrzennej tożsamości ukształtowanej w późnym średniowieczu (XIV w.) i trwającej przez niemal cały okres staropolski do lat 70. XIX w. W otwarciu tym tkwi także walor bezpośredniego odniesienia do najbardziej wartościowej – staropolskiej fazy rozwoju urbanistycznego starego L. Jak wynika z treści decyzji wpisującej układ urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia m. L. do rejestru zabytków, ochroną konserwatorską objęty jest zespół miejski narastający od czasów średniowiecznych do XX wieku, zawierający elementy świadomej działalności urbanistycznej epoki gotyku i czasów Królestwa Polskiego, wypełnionego zabudową reprezentującą architekturę gotycką, renesansową, barokową, neoklasyczną, romantyczną, neohistoryczną, eklektyczną, secesyjną, konstruktywistyczną.
Szczególne znaczenie na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L. ma zatem świadoma działalność urbanistyczna, której przejawem w przedmiotowej sprawie było, poza krótkim okresem, częściowe lub całkowite otwarcie pozbawionej zwartej zabudowy pierzejowej północnej części Placu [...]. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się koniecznością zachowania historycznie ukształtowanego sposobu zabudowy Placu [...], a także zachowania niezmienionej sylwety Starego Miasta. Realizacja planowanej inwestycji zmieni w sposób znaczący przede wszystkim wygląd samego placu, zasłoni jego otwarcie w kierunku ul. [...], zasłoni częściowo Pałac [...] w widoku od strony uliczki na tyłach dawnego banku, a przede wszystkim całkowicie zasłoni panoramiczny widok na Pałac [...], stanowiący istotny element sylwety Starego Miasta w widoku od strony [...].
Również w widoku od strony [...] przedmiotowy budynek będzie stanowił znaczący ahistoryczny element widoczny na tle historycznej panoramy Starego Miasta. To właśnie wartości historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego L. stanowiły podstawę wpisania tej części miasta do rejestru zabytków. Kamienica czynszowa [...] z lat 1877-1941 wskazana w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a także w treści zażalenia, zajmuje jedynie okolice zachodniej części przedmiotowej działki gruntowej i jest przede wszystkim obiektem dwukondygnacyjnym, co w kontekście planowanej zabudowy zajmującej całą północną część placu czterokondygnacyjnym budynkiem, ma niebagatelne znaczenie dla historycznie ukształtowanego wyglądu tej części Starego Miasta w L. Natomiast istnienie drugiego budynku we wschodniej części przedmiotowej działki nie zostało potwierdzone w aktach sprawy. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w treści zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, zatem organ ochrony zabytków nie mógł uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:
- - art. 84 §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, zaniechaniu sformułowania tezy dowodowej i zaniechaniu sformułowania pytań stawianych biegłemu – co w konsekwencji spowodowało wydanie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinii zawierającej w istocie stanowisko w przedmiocie pożądanego przez biegłego rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ drugoinstancyjny, podczas gdy opinia powinna być ograniczona do przekazania wiadomości specjalnych, koniecznych dla wydania postanowienia i ograniczonych do odpowiedzi na pytania postawione biegłemu i do tezy dowodowej,
- - art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na zasięgnięciu opinii biegłego w ramach postępowania odwoławczego, podczas gdy konieczność zasięgnięcia opinii biegłego oznaczała w konsekwencji zasadność uchylenia postanowienia LWKZ i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, z jednoczesnym sformułowaniem wytycznych dotyczących potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego,
- - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia do argumentacji inwestora, podniesionej w treści zażalenia, a dotyczącej istnienia w przeszłości zabudowy w miejscu, w którym poddany uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizację zamierzenia budowlanego inwestora, jak również do argumentów i wniosków zawartych w piśmie inwestora z dnia 10 lutego 2012 r.
- - art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie terminu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (obliczonego w odniesieniu do organu II instancji odrębnie od dnia przekazania mu wraz z aktami sprawy zażalenia inwestora przez LWKZ w L.), co oznaczało rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia MKiDN na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że kierując się art. 7 k.p.a. organ drugiej instancji zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa – Terenowego Oddziału w L. o "zajęcie stanowiska" i "zgromadzenie materiału dowodowego". Organ nie wyjaśnił, w jakim trybie i na jakiej podstawie delegował prowadzenie postępowania administracyjnego państwowej instytucji kultury, niebędącej organem administracji i niewystępującej w administracyjnym toku instancji w przedmiotowej sprawie. Minister przyjął jednak najwyraźniej jako własne ustalenia tej instytucji. Zlecając wydanie opinii organ drugoinstanyjny nie sformułował pytań do biegłego, któremu sporządzenie opinii polecił, jak również nie sformułowana została żadna teza dowodowa. Jak wynika z treści opinii, dotyczyła ona sformułowania rozstrzygnięcia, co wyraźnie wymyka się procesowym ramom opinii biegłego (art. 84 §1 k.p.a.). Sam fakt braku sformułowania tezy dowodowej, niewydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i zaniechania sformułowania konkretnych pytań stawianych biegłemu stanowiło naruszenie art. 84 §1 k.p.a. Skoro zebrany w postępowaniu drugoinstancyjnym materiał dowodowy ograniczał się właściwie do opinii NID, to wynika z tego, że MKiDN przyjął, że opinia taka miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.
To oznacza, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było konieczne właściwie w całości (a co najmniej w znacznej części), a w takim razie MKiDN winien był postanowienie uchylić kasatoryjnie. Zaniechanie wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia było błędem procesowym, znaczącym i mającym determinujący wpływ na zapadłe orzeczenie. Organ drugoinstancyjny, polegając w całości na opinii biegłego w postaci NID, zaniechał odniesienia się w treści uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie zażaleniowym do argumentacji inwestora. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia strona nie doszukała się argumentów uzasadniających odmowę przyznania waloru dowodowego (w zakresie ustalenia historycznego układu urbanistycznego tej części l. Starego Miasta) modelowi przestrzennemu, potwierdzającemu istnienie zabudowy w części, w której projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizację zamierzenia budowlanego inwestora.
Na udostępnionym modelu wiernie ukazującym, według jego autorów, zabudowę przedwojenną tej części miasta widać wyraźnie 2 budynki dwukondygnacyjne stojące na działce przy ulicy [...] przylegające do budynków na ul. [...] zamykające Plac [...] od strony północnej. W kontekście przeprowadzonej przez pracowników WUOZ kwerendy uzasadnione jest pytanie na jakiej podstawie organ przyjął, że na działce przy ulicy [...] nigdy nie było budynków. Wobec tylu wątpliwości wydaje się uzasadnione ich wyjaśnienie i powtórne przeprowadzenie takiej analizy, gdyż wnioski z niej płynące mają zasadnicze znaczenie dla uzasadnienia istnienia zabudowy w tej części Starego Miasta. Organ drugiej instancji zaniechał odniesienia się do wniosków zawartych w piśmie inwestora z dnia 10 lutego 2012 r. oraz do zawartej tam argumentacji. W piśmie tym inwestor zarówno domagał się zasięgnięcia opinii innego biegłego niż Oddział Terenowy NID w L., jak również podnosił argumenty związane z oceną materiału sporządzonego przez OT NID w L. Do argumentów strony zawartych w tym piśmie, a podważających wnioski wynikające z opinii OT NID w L., organ drugoistancyjny również się nie odniósł.
Ponadto, organ drugoistancyjny jest organem merytorycznym (uzgadniającym), tzn. rozpoznaje wniosek co do istoty sprawy i może wydać wszystkie rozstrzygnięcia uregulowane w art. 138 k.p.a., dlatego należy przyjąć, że termin na dokonanie uzgodnienia przez ten organ liczy się – lege non distinguente – od dnia przekazania mu zażalenia wraz z aktami sprawy przez organ I instancji i wynosi 2 tygodnie – w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie po upływie 2 tygodni od dnia przekazania mu zażalenia przez LWKZ w L. wraz z aktami sprawy, organ ten był zobligowany do uzgodnienia pozytywnego, bo w myśl art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie "uważa się" za dokonane, a więc skutek upływu terminu na dokonanie rozstrzygnięcia pozytywnego zachodzi erga omnes (także wobec samego organu).
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 781/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Organ zażaleniowy zobowiązany był do oceny dopuszczalności zrealizowania projektowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie było uwarunkowane dokonaniem takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający – działający w ramach art. 106 k.p.a. – do pewnego stopnia kieruje się uznaniem administracyjnym – czy określone walory urbanistyczne danego terenu zabudowanego należy uznać za tak istotne, aby stanęły na przeszkodzie dokonywaniu ich zmiany. Korzystanie przez organ uzgadniający z uznania administracyjnego musi jednak respektować warunki określone w art. 7 k.p.a., i w tym kontekście zaskarżone postanowienie spełnia te warunki. Dbałość organu o słuszny interes strony musi bowiem uwzględniać także interes społeczny, którym w niniejszej sprawie jest niewątpliwie wykazane przez organ zażaleniowy dziedzictwa kulturowego z zakresu walorów urbanistycznych objętych ochroną potwierdzoną wpisem do rejestru zabytków.
Podstawą wydanego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, nie była wyłącznie opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w L., lecz przede wszystkim dokumentacja zgromadzona przez organ pierwszej instancji, w tym dokumentacja zgromadzona w zasobach związanych z wpisem przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków. Pozyskany przez organ zażaleniowy dodatkowy materiał dowodowy w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w L. potwierdził dotychczasowe ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, dlatego należy uznać go za efekt przeprowadzenia przez organ zażaleniowy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. służący jedynie zweryfikowaniu dotychczasowych ustaleń w tym zakresie. Zaniechanie przez organ zażaleniowy wydania na tę okoliczność postanowienia o powołaniu biegłego i wskazania tezy dowodowej nie stanowi zatem naruszenia art. 84 k.p.a., skoro celem działania organu nie było uzyskanie wiedzy specjalnej, lecz jedynie uzupełnienie materiału dowodowego o takie opracowania, które znajdowały się w posiadaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w L. Jakkolwiek zaś w zaskarżonym postanowieniu wskazano na zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie z prośbą o zgromadzenie materiału dowodowego i zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, i taki materiał dowodowy przedstawił Oddział Terenowy w L. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, to jednak w dalszej treści zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy – uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – jednoznacznie wskazał na dokonanie samodzielnych ocen ustalonego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Brak jest zatem podstaw do przypisania organowi zażaleniowemu naruszenia zarzuconej w skardze ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro przeprowadzone przez niego uzupełniające postępowanie dowodowe nie zmieniło ustaleń i ocen organu pierwszej instancji, a jedynie potwierdziło prawidłowość stanowiska wyrażonego w postanowieniu organu pierwszej instancji.
Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być uwzględniony, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w wystarczający sposób wykazano niezasadność twierdzeń i ocen skarżącego. W szczególności organ zażaleniowy nie zaprzeczył istnieniu w przedmiotowym miejscu zabudowy, wskazał jednak, iż zabudowa ta była krótkotrwała w ujęciu walorów urbanistycznych i dlatego nie spełnia celów ochrony, które legły u podstaw wpisania tego terenu do rejestru zabytków.
Także zarzucone w skardze naruszenie przez organ zażaleniowy art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu tego wynika, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Wyznaczony przez ustawodawcę termin 2 tygodni na dokonanie uzgodnienia należy odnieść wyłącznie do organu pierwszej instancji, ponieważ w omawianym przepisie ustawodawca wskazał na obowiązki organu uzgadniającego, jako organu pierwszej instancji, do którego formułowane jest wystąpienie o dokonanie uzgodnienia. O ile bowiem organ zażaleniowy zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia w jej całokształcie, o tyle nie rozstrzyga sprawy na skutek wystąpienia do niego o uzgodnienie, lecz na skutek złożenia zażalenia.
W zdaniu drugim powołanego wyżej art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca jednoznacznie zaś wskazał na niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a nie także w przypadku rozpatrywania zażalenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Wa 781/12, wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego w postaci art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (obliczonego w odniesieniu do organu II instancji odrębnie od dnia przekazania mu wraz z aktami sprawy zażalenia inwestora przez LWKZ w L.), podczas gdy termin wskazany w tym przepisie odnosi się zarówno do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem drugiej instancji;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności wydanego z rażącym naruszeniem prawa postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w L. oraz poprzedzającego je postanowienie LWKZ w L., podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności wskazanych postanowień powinna prowadzić do wniosku, że postanowienie MKiDN, wydane z naruszeniem terminu określonego w zdaniu drugim art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co winno prowadzić do stwierdzenia jego nieważności,
- b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, zaniechał sformułowania tezy dowodowej i zaniechał sformułowania pytań stawianych biegłemu – co w konsekwencji spowodowało wydanie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinii zawierającej w istocie stanowisko w przedmiocie pożądanego przez biegłego rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ drugoinstancyjny, podczas gdy opinia powinna być ograniczona do przekazania wiadomości specjalnych, koniecznych dla wydania postanowienia i ograniczonych do odpowiedzi na pytania postawione biegłemu i do tezy dowodowej,
- c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ zasięgnął opinii biegłego w ramach postępowania odwoławczego, podczas gdy konieczność zasięgnięcia opinii biegłego oznaczała w konsekwencji zasadność uchylenia postanowienia LWKZ i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, z jednoczesnym sformułowaniem wytycznych dotyczących potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego,
- d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia do argumentacji inwestora, podniesionej w treści zażalenia, a dotyczącej istnienia w przeszłości zabudowy w miejscu, w którym poddany uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizacją zamierzenia budowlanego inwestora, jak również do argumentów i wniosków zawartych w piśmie inwestora z dnia 10 lutego 2012 r.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że nie jest prawdą, iżby organ drugiej instancji nie otrzymywał wystąpienia o uzgodnienie, lecz wyłącznie zażalenie. Skoro organ drugiej instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – to rozpatruje on nie samo zażalenie w izolacji od przedmiotu postępowania uzgodnieniowego, ale merytorycznie rozpatruje samo wystąpienie o uzgodnienie. Otrzymuje on nie samo zażalenie, ale wpływa do niego całość akt postępowania, w tym wystąpienie o uzgodnienie. Verba legis jest więc organem uzgadniającym i doręczane mu jest wystąpienie o uzgodnienie – zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis nie rozróżnia sytuacji organu pierwszo- i drugoinstancyjnego, chociaż takie rozróżnienia są znane na gruncie innych ustaw. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro organ II instancji rozpatruje sprawę merytorycznie, to jest organem uzgadniającym.
Jeśli tak, to nie ma żadnego powodu, aby organ II instancji był zwolniony od zachowania dwutygodniowego terminu, który winien biec dlań od dnia doręczenia mu akt postępowania, obejmujących wystąpienie o uzgodnienie, wraz z zażaleniem wniesionym przez inwestora.
Ponadto, nie sposób nie zauważyć, że Minister przyjął najwyraźniej jako własne ustalenia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, gdyż wskazał te właśnie ustalenia jako uzasadnienie faktyczne ratio decidendi zaskarżonego postanowienia. Zlecając wydanie opinii (jak się wydaje, to właśnie MKiDN uczynił), organ drugoinstanyjny nie sformułował pytań do biegłego, któremu sporządzenie opinii polecił, jak również nie sformułowana została żadna teza dowodowa.
Organ drugoinstancyjny naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro zebrany w postępowaniu drugoinstancyjnym materiał dowodowy ograniczał się właściwie do opinii NID, to wynika z tego, że MKiDN przyjął, że opinia taka miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro tak, to oznacza to, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było konieczne właściwie w całości (a co najmniej w znacznej części), a w takim razie MKiDN winien był postanowienie uchylić kasatoryjnie. Zaniechanie wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia było błędem procesowym, mającym determinujący wpływ na zapadłe orzeczenie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ II instancji zaniechał odniesienia się w treści uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie zażaleniowym do argumentacji inwestora, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne winno bowiem odnosić się do argumentacji strony i przedstawionego przez nią materiału dowodowego, jak również wyjaśniać, z jakich powodów dowody przytoczone przez stronę nie zostały uznane za wiarygodne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma argumentów uzasadniających odmowę przyznania waloru dowodowego (w zakresie ustalenia historycznego układu urbanistycznego tej części l. Starego Miasta) modelowi przestrzennemu, potwierdzającemu istnienie zabudowy w części, w której projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizację zamierzenia budowlanego inwestora.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W tym przypadku zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) jest ściśle powiązany z podniesionym w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutem dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Muszą więc być rozpoznane łącznie, choćby z uwagi na to, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma również charakter materialny. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stosowany w tym wypadku odpowiednio na podstawie art. 64 ust.
1) stanowi, że "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane." Przepis ten w zdaniu drugim przyjmuje domniemanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może on być wykładany w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej – a więc tak, że termin dwutygodniowy obowiązuje również organ II instancji, a liczony jest od daty złożenia (czy też wpłynięcia do organu) zażalenia – bowiem nie wskazuje na to gramatyczne brzmienie przepisu, a ponadto z chwilą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji w terminie dwutygodniowym, nie wystąpi już domniemanie pozytywnego uzgodnienia, nawet jeśli organ II instancji nie rozpozna zażalenia w tym samym czasie. Wciąż w obrocie prawnym pozostawać będzie bowiem postanowienie odmowne, i choć nie jest ono ostateczne, to nie pozwala na zastosowanie domniemania o odmiennej od wydanego postanowienia treści.
Skoro tak, to nie było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r., wobec braku możliwości zastosowania domniemania, o jakim mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A jeśli takie domniemanie nie zaistniało, to niedopuszczalnym jest też żądanie stwierdzenia nieważności na tej podstawie postanowienia pierwszoinstancyjnego.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. należy sobie najpierw odpowiedzieć na pytanie, w jakim charakterze wystąpił w tym postępowaniu Narodowy Instytut Dziedzictwa (NID). Jest to państwowa instytucja kultury w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy "Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora." Na podstawie tego przepisu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał zarządzenie nr 32 z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany nazwy i zakresu działania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, którym utworzył Narodowy Instytut Dziedzictwa poprzez połączenie innych instytucji kultury i nadał mu statut. Z § 2 zarządzenia wynika, że przedmiotem działania NID jest realizowanie zadań w zakresie zrównoważonej ochrony dziedzictwa kulturowego Polski w celu jej zachowania dla przyszłych pokoleń poprzez gromadzenie i upowszechnianie wiedzy o dziedzictwie, wyznaczanie i upowszechnianie standardów ochrony i konserwacji zabytków (...), a z § 4 pkt 10 statutu NID wynika, że do jego zadań należy w szczególności wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki status prawny Narodowego Instytutu Dziedzictwa wyklucza uznanie stanowiska wyrażonego w tej sprawie przez Instytut za opinię biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Cel działania Instytutu – gromadzenie i upowszechnianie wiedzy o dziedzictwie, wyznaczanie i upowszechnianie standardów ochrony i konserwacji zabytków, a także jego zadania – wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej – wskazują raczej, że mamy do czynienia z pewnego rodzaju podmiotem doradczym, czy też pomocniczym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do kompetencji którego należy uzgodnienie projektu inwestycji mieszczącej się w pojęciu działań przy zabytkach, a między innymi do opiniowania tego typu działań Minister powołał właśnie NID. Opinię tego Instytutu należy traktować w takiej sytuacji jako dowód naukowy (art. 75 § 1 k.p.a.).
Dowód naukowy może być podstawą ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktów z przeszłości (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2190/10, LEX nr 1138104). Opinia NID ma charakter relacji o mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, które zostały przedstawione w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione przez historyków i zawiera konkluzję dotyczącą standardów ochrony i konserwacji zabytku mającego być przedmiotem działań inwestorskich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się więc w kategorii dowodu naukowego, pomocnego organowi z założenia dysponującemu wiedzą specjalistyczną w rozstrzygnięciu prowadzonej (w trybie uzgodnieniowym) sprawy.
Skoro tak, to organ II instancji korzystając z pomocy wyspecjalizowanej, powołanej przez siebie instytucji kultury, nie prowadził dowodu z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc nie mógł tego przepisu naruszyć. Rację ma też Sąd I instancji, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa była tylko jednym z dowodów w sprawie i w zasadzie jedynie weryfikowała ustalenia dokonane przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, których ostatecznie po przeprowadzeniu tego dowodu Minister nie podważył. Należy więc uznać, że nastąpiło z urzędu uzupełnienie postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 k.p.a., które w żaden sposób nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. również należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej miałby polegać na tym, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji inwestora, podniesionej w treści zażalenia, a dotyczącej istnienia w przeszłości zabudowy w miejscu, w którym poddany uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizacją zamierzenia budowlanego inwestora – stwierdzić należy, że zarzut ten był podnoszony także w skardze do Sądu Wojewódzkiego, który trafnie odniósł się do tego podnosząc, że organ zażaleniowy nie zaprzeczył istnieniu w przedmiotowym miejscu zabudowy, wskazał jednak, iż zabudowa ta była krótkotrwała w ujęciu walorów urbanistycznych i dlatego nie spełnia celów ochrony, które legły u podstaw wpisania tego terenu do rejestru zabytków.
Dodać do tego należy, że planowana zabudowa nie miała wyłącznie na celu rekonstrukcji układu urbanistycznego Starego Miasta w L., co przyznaje sam inwestor, a więc sam fakt istnienia zabudowy i w jakim fragmencie północnej części Placu [...] nie miał tu decydującego znaczenia. Ocena organu konserwatorskiego dotyczyła przede wszystkim tego, czy planowana inwestycja swoimi parametrami nie zaburzy historycznie ukształtowanego układu, w tym charakterystycznych punktów sylwety miasta. Z tej perspektywy stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest wyczerpująco uargumentowane i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawiera również ocenę projektu "zamknięcia" północnej części placu, jako historycznie fałszywy, a ocena ta oparta została między innymi na dowodzie naukowym przedstawionym przez NID.
Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.