Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1232/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w S. od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...].
Uzasadniając Kolegium wskazało, iż dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz I. decyzją znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia [...] lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeń w UM w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49 oraz art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a, wyjaśniając, iż warunkiem skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji jest wniesienie go w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, ewentualnie od daty jej ogłoszenia. Wskazało także, iż termin ten ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z zażądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje bowiem w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz I. wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którym to strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania ww. postanowienia jest zatem niejako "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 14 sierpnia 2014 r., a zatem zostało wniesione przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia 15 września 2014 r. skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 134 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji złożone przez skarżącego nastąpiło przedwcześnie, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania;
- b) art. 111 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż termin dla wniesienia odwołania dla skarżącego jest terminem "od... do" i biegnie dla niego od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, a nie jest tym samym terminem "do", co skutkowało uznaniem, iż odwołanie skarżącego nastąpiło przedwcześnie i jest w związku z tym niedopuszczalne.
W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołanie od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. złożone zostało z zachowaniem terminu określonego art. 129 k.p.a. Zwrócono uwagę, że w sytuacji doręczania decyzji organu I instancji według zasad określonych w art. 49 k.p.a., nie powinien mieć zastosowania termin wynikający z art. 111 § 2 k.p.a. Prawa stron mogą być bowiem z sposób celowy ograniczane poprzez np. składanie wniosków o uzupełnienie decyzji, czego skutkiem znaczna część odwołań może zostać uznana za niedopuszczalne. W ocenie skarżącego, liczenie terminów w takim przypadku powinno być ograniczone jedynie terminem końcowym do złożenia odwołania, co wynikać powinno z art. 111 § 2 k.p.a. Przemawia za tym stosowanie wykładni systemowej. Podkreślono, że regulacje z art. 49 k.p.a., art. 111 § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. mają na celu zabezpieczenie w minimalny sposób gwarancji procesowych, koniecznych do ochrony interesów stron postępowania, a ponadto służyć uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej. W tej sytuacji Kolegium nietrafnie uznało, że odwołanie skarżącego złożone zostało przedwcześnie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wnosząc o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia.
Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz I. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącego (nadane za pośrednictwem poczty w dniu 14 sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a.
W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 oraz art. 111 § 2 k.p.a.
Jednocześnie Sąd zauważył, iż, jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżący złożył w dniu [...] września 2014 r. odwołanie od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r., które zostanie merytorycznie rozpatrzone przez organ.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nie naruszało prawa.
Z tych względów, Sąd na podstawie art.151 ustawy- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Stowarzyszenie Zwykłe [...] z siedzibą w S. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:
- 1) w trybie art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b i c ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik, sprawy poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa – art. 8, 9, 10, 134, 111 § 2, 129 § 2 k.p.a.- co skutkowało w rezultacie oddaleniem skargi,
- 2) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa – art. art. 8, 9, 10, 134, 111 § 2, 129 § 2 k.p.a.- co skutkowało w rezultacie oddaleniem skargi,
- 3) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 151 tej ustawy poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.
Na tych podstawach wnosiło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydziałowi Zamiejscowemu w Radomiu,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego podług norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości
- 3) przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o:
- 1) odrzucenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w S., od wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015r.,sygn.akt VIII SA/Wa 1232/14, z uwagi na wniesienie skargi przez podmiot niespełniający przesłanek dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu oraz umorzenie postępowania wywołanego skargą kasacyjną,
W przypadku gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5) i 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153 poz. 1270 wraz z późn. zm.) wnosiła o:
- 2) odrzucenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w S., od wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 1232/14 z uwagi na jej wniesienie przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej oraz umorzenie postępowania wywołanego skargą kasacyjną;
lub w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, wnosiła o:
- 3) oddalenie w całości skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedziba w S., od wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015r.,sygn.akt VIII SA/Wa 1232/14, z uwagi na jej bezzasadność, oraz o:
- 4) zasądzenie na rzecz Uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone, w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym dotyczące udziału strony w postępowaniu nie zostały postawione z uwzględnieniem, że zostało zaskarżone wydane na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a nie zgodności z przepisami postępowania trybu postępowania przy uzupełnieniu decyzji. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 8, art. 9 a zwłaszcza art.10 kodeksu postepowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 134, art. 111 § 2 i art. 129 § 2 kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może zastosować środek prawny uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi, że zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego: " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz z przyczyn o charakterze podmiotowym.
Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, w tym obejmujące rozstrzygnięcie uzupełniające. Rozstrzygnięcie uzupełniające wchodzi w skład rozstrzygnięcia sprawy w danej intencji.
Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zastosowania art. 134 w związku z art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustalając ich naruszenia zasadnie zastosował art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 3 reguluje stosowanie przez sąd administracyjny środka wobec zaskarżonego postanowienia – stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Zastosowanie tego środka ograniczone jest do regulacji w kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek negatywnych uchylenia oraz stwierdzenia nieważności postanowienia, weryfikowanych przy stwierdzeniu podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 §1, art.145a §1, 145b §1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przy stwierdzeniu podstaw wyliczonych w art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja ta nie miała zastosowania w prawie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.