Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2658/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014r., sygn. akt III SA/Wr 175/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia rocznego programu współpracy Powiatu Milickiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2014r. oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy Powiatu Milickiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok – z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r. nr 234, poz. 1536, zwanej dalej "ustawą"), a także § 119 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Organ nadzoru wskazał na siedem postanowień uchwały, które podjęto z naruszeniem prawa:

1. 1) W pierwszej kolejności Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że uchwała nie zawiera w § 6 załącznika określenia wysokości środków planowanych na realizację programu. Ustalając program należy w nim uwzględnić wszystkie elementy, o których mowa w art. 5a ust. 4 ustawy. Program winien zatem określać w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2. 2) zasady współpracy;
3. 3) zakres przedmiotowy;
4. 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5. 5) priorytetowe zadania publiczne;
6. 6) okres realizacji programu;
7. 7) sposób realizacji programu;
8. 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9. 9) sposób oceny realizacji programu;
10. 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11. 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przywołany przepis ustawy określa obligatoryjne elementy merytoryczne i determinuje treść uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że o zrealizowaniu normy kompetencyjnej określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 tej ustawy. Tymczasem w programie przyjętym zaskarżoną uchwałą nie podano wysokości środków planowanych na realizację programu. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na fakt, że uchwała w sprawie współpracy z organizacjami pozarządowymi jest programem, wskazana wysokość kwoty jaką jednostka samorządu terytorialnego ma zamiar przeznaczyć na jego realizację nie ma charakteru ostatecznego. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że chodzi tutaj o orientacyjne wskazanie planowanych środków w postaci konkretnej kwoty, które dana jednostka w określonym okresie jest w stanie przekazać na realizację celów publicznych przez podmioty zewnętrzne. Oznacza to, że może dojść do sytuacji, gdy określona w programie współpracy kwota udzielanej pomocy w kolejnych latach będzie się odpowiednio zwiększać bądź zmniejszać w stosunku do pierwotnie zakładanej. Organ nadzoru wsparł swoje wywody powołaniem się na uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W ujęciu bowiem § 119 ust. 1 załącznika do tego rozporządzenia, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei § 141 Zasad stanowi: "Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej." Zdaniem Wojewody, podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, Rada była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ocenie Wojewody, brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP.

1. 2) Ponadto organ nadzoru dopatrzył się naruszenia prawa w § 1 pkt 8 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że ilekroć w uchwale jest mowa o dotacji, rozumie się przez to dotację w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Tymczasem art. 2 pkt 1 ustawy działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem dotacji. Przepis ten stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o dotacji, rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w § 146 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określono kiedy w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia. Natomiast zgodnie z § 149 załącznika do tego rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w § 146 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", która uzasadniałaby konieczność zdefiniowania pojęcia "dotacji". Ponadto art. 2 pkt 1 ustawy wyjaśnia już, poprzez odesłanie do art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych, znaczenie terminu "dotacji", a Rada Powiatu nie posiada upoważnienia ustawowego do formułowania definicji ustalającej znaczenie tego określenia ustawowego (wymóg § 149 załącznika do rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Zdaniem organu nadzoru § 1 pkt 8 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 2 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Poza tym art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie przyznaje Radzie Powiatu kompetencji do definiowania pojęć ustawowych.
2. 3) Uznając także naruszenie prawa w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy, organ nadzoru wskazał, że Rada Powiatu określiła zakres przedmiotowy współpracy, posługując się sformułowaniem "przede wszystkim", tworząc otwarty katalog działań składających się na ten zakres. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, charakter wykonawczy uchwały w stosunku do ustawy oznacza, że Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny omawianą materię podlegającą regulacji. Rada podejmując przedmiotową uchwałę wyznacza kierunek działań Zarządu Powiatu w tej dziedzinie. Zatem jej postanowienia winny być precyzyjne i kompleksowe, tak aby postanowienia Programu mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez Zarząd Powiatu.
3. 4) organ nadzoru zarzucił również naruszenie prawa w § 11 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Zarządu Powiatu, przedstawiciele Starostwa Powiatowego i osoby reprezentujące organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe lub podmioty biorące udział w konkursie, a nadto w pracach komisji mogą uczestniczyć także – z głosem doradczym – osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy. W ocenie organu nadzoru treść zacytowanego paragrafu stoi w sprzeczności z normą kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie albowiem nie przyznaje ona Radzie upoważnienia do określania składu komisji konkursowej. Zdaniem Wojewody, na tej podstawie prawnej Rada była upoważniona do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Ani tryb powoływania, ani też określenie zasad działania komisji konkursowej nie mogą być utożsamiane z określeniem składu tej komisji. Organ nadzoru wskazał, że kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana wyczerpująco w art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da, 2e, 2f ustawy. A zatem podejmowanie jakichkolwiek regulacji dotyczących składu komisji konkursowej było, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, przekroczeniem kompetencji ustawowych kreślonych w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
4. 5) W przekonaniu organu nadzoru, także treść § 11 ust. 4 załącznika do uchwały stanowiący, że w ocenie oferty złożonej konkursie nie może brać udziału osoba, której związki z podmiotem lub organami podmiotu składającego ocenianą ofertę mogą budzić zastrzeżenia co do jej bezstronności, stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż nie mieści się ani w trybie powoływania komisji konkursowej, ani zasadach jej działania. W ocenie Wojewody, Rada, zamieszczając w uchwale ten zapis, dokonała regulacji materii unormowanej w ustawie. Art. 15 ust. 2f ustawy stanowi bowiem, że do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika. Zastosowanie będzie miał więc art. 24 k.p.a., określający sytuacje, w których pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, Rada nie mogła ingerować w tę materię, albowiem kwestia ta została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.
5. 6) W ocenie organu nadzoru, regulacja § 11 ust. 6 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów, stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, do której odsyła również § 2 pkt 5 załącznika do uchwały. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zdaniem organu nadzoru, wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych. Tym samym w ocenie organu nadzoru, przytoczony zapis załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
6. 7) Za wadliwe organ nadzoru uznał również uregulowanie zawarte w § 11 ust. 9 załącznika do uchwały, zgodnie z którym za uczestnictwo w pracach komisji jej członkowie nie otrzymują wynagrodzenia. Analiza bowiem przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu nie miała kompetencji do wprowadzenia w programie zapisu dotyczącego określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym m.in. rozstrzygnięcie o przysługiwaniu im z tego tytułu konkretnych uprawnień) nie mogą być uznane za tożsame z zasadami działania komisji konkursowych jako podmiotu opiniującego oferty w konkursach ofert. Zdaniem organu nadzoru, wynikająca z kwestionowanego przepisu uchwały norma dotycząca uprawnień członków komisji stanowi normę prawa miejscowego, a nie normę programową, jaka powinna znajdować się w omawianym programie współpracy. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć bowiem postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przy realizacji upoważnienia ustawowego należy mieć na uwadze, że uchwała ma charakter programowy, a zatem nie powinna wpływać na sferę uprawnień i obowiązków nieokreślonego kręgu adresatów, gdyż ich uprawnienia i obowiązki mogą być kształtowane wyłącznie przez akt prawa miejscowego, którym uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 nie jest. W związku z tym nie powinna zawierać przepisów generalnych i abstrakcyjnych. Organ nadzoru wskazał, że przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu stanowi również naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto zgodnie z dyrektywą § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według § 119 ust. 1 tych "Zasad" na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 141 "Zasad techniki prawodawczej" zapisy § 115 i § 119 ust. 1 tego aktu znajdują zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami normatywnymi o charakterze wewnętrznym. Zdaniem Wojewody, § 135 "Zasad techniki prawodawczej" przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt.

W odpowiedzi na skargę Powiat Milicki uznał skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 1 pkt 8 oraz § 11 załącznika do uchwały (czyli opisanych wyżej w pkt 2, 4, 5, 6 i 7) i oświadczył, że na najbliższej sesji Rady Powiatu zaskarżona uchwała w tej części zostanie zmieniona zgodnie z zarzutami organu nadzoru. W pozostałej zaś części, czyli odnośnie do § 6 oraz § 4 załącznika (opisanych wyżej w pkt 1 i 3) wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie i z ostrożności procesowej podniósł, że zarzucane naruszenia prawa nie są istotne na tyle, aby stwierdzić nieważność uchwały. W aspekcie zarzutu organu nadzoru dotyczącego obowiązku kwotowego określenia wysokości środków planowanych na realizację programu Powiat Milicki stwierdził, że unormowań § 119 w związku z § 141 "Zasad techniki prawodawczej" nie można stosować do uchwał organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego wprost.

Ponadto wskazał, że ustawa nie przewiduje obowiązku kwotowego określenia wysokości środków. Katalog art. 5a ust. 4 ustawy wskazuje bowiem tylko, że w programie ma znaleźć się ustalenie wysokości środków. Ustawa nie sprzeciwia się uregulowaniu wysokości środków poprzez odwołanie się do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to budżet właśnie ma stanowić podstawę finansów powiatu. Odwołanie się zaś w programie do budżetu jest jakościowo odmienne niż pominięcie tej kwestii milczeniem. Nie można więc, zdaniem Powiatu Milickiego, czynić zarzutu Radzie, że nie uregulowała tej materii w uchwale.

Ponadto Powiat Milicki podniósł, że takie uregulowanie kwestii wysokości nie narusza praw organizacji pozarządowych, albowiem w doktrynie wskazuje się, że wysokość środków planowanych na realizację programu nie musi być tożsama z wysokością dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy (P. Staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Komentarz, LexisNexis 2013). Powiat Milicki stwierdził, że skoro sam organ nadzoru w skardze wskazuje, że "[wysokość środków] może ulegać modyfikacji (s.3)", to tym bardziej nie jest bezwzględnie konieczne ustalanie jednej, kwotowej wysokości środków.

Nie przyznając racji organowi nadzoru czyniącemu zarzut Radzie z tytułu nietaksatywnego ustalenia zakresu przedmiotowego w § 4 załącznika Powiat Milicki wskazał, że sam organ stwierdza, iż program ma mieć charakter wytycznych, jak również ma mieć charakter programowy, jednocześnie żądając, aby program wyczerpująco i kompleksowo regulował swój przedmiot. "Wytyczne" o charakterze "programowym" muszą być językowo wskazówkami na temat określenia sposobu działania (tak Słownik Języka Polskiego PWN). "Programowość" ze swej natury ma to do siebie, że jest ogólna i niedookreślona. Powiat Milicki stwierdził, że Rada musi poza tym uwzględniać w opracowywaniu programu czynnik zewnętrzny, tj. trzeci sektor, bowiem to dla organizacji pozarządowych i społeczeństwa jest tworzony program. W piśmiennictwie wskazuje się wprost, że "program współpracy nie może być (...) uchwalony "w oderwaniu" od potrzeb oczekiwań trzeciego sektora (tak Staszczyk, Komentarz...)".

W konsekwencji zakres przedmiotowy programu jest determinowany również przez sam zainteresowany trzeci sektor; Rada Powiatu nie jest natomiast w stanie dokonać wyczerpującego określenia programem potrzeb i działania organizacji pozarządowych.

W piśmie procesowym organ nadzoru podtrzymał skargę, wyjaśniając, że w dniu [...] maja 2014r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany rocznego programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok, mocą której uchylono § 1 pkt 8, § 11 ust. 2, ust. 4, ust. 6, ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wojewoda Dolnośląski zwrócił przy tym jednak uwagę, że uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. Rada nie określiła elementu, o którym mowa w art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tymczasem jego brak w zaskarżonej uchwale z dnia [...] grudnia 2013r. stanowił podstawę zaskarżenia tego aktu w całości.

Ponadto Rada Powiatu nie uchyliła § 4 załącznika do przedmiotowej uchwały we fragmencie "przede wszystkim", który również został zakwestionowany przez organ nadzoru w rzeczonej skardze. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie została w sposób kompletny znowelizowana.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 lipca 2014r. podzielił zasadniczy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r. nr 234, poz.1536 ze zm., dalej zwanej "ustawą"). Sąd I instancji wskazał, iż według art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.

1. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z kolei przepis art. 5a ust. 4 ustawy zawiera minimalną treść jaka winna być przedmiotem uregulowania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wprowadzającej na obszarze działania tej jednostki program współpracy. Zgodnie z tym przepisem program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2. 2) zasady współpracy;
3. 3) zakres przedmiotowy;
4. 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5. 5) priorytetowe zadania publiczne;
6. 6) okres realizacji programu;
7. 7) sposób realizacji programu;
8. 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9. 9) sposób oceny realizacji programu;
10. 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11. 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. WSA we Wrocławiu stwierdził, że przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały – konieczne do uznania legalności tego aktu, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności".

Zdaniem Sądu I instancji, organ stanowiący Powiatu był zatem zobowiązany do zamieszczenia w uchwalanym programie unormowań odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie art. 5a ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie zawiera jednak postanowień w zakresie wyznaczonym punktem 8. Paragraf 6 załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowany "Środki finansowe na realizację Programu w 2014r.", stanowiący, iż wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zostanie określona w budżecie Powiatu na 2014r. nie wypełnia normy kompetencyjnej w tej materii. Z zestawienia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z przywołanym fragmentem kwestionowanej uchwały nietrudno bowiem wyprowadzić wniosek, że Rada Powiatu – próbując w taki sposób zadośćuczynić obowiązkowi oznaczenia "wysokości środków planowanych na realizację programu" – nie spełniła wymagań ustawowych. Ustawowe sformułowanie wskazuje bowiem niedwuznacznie na powinność skonkretyzowania tej "wysokości", już choćby z tego powodu, by organizacje zamierzające przystąpić do programu wiedziały, w jakich granicach finansowych mogą podejmować współpracę.

Zdaniem Sądu I instancji, odesłanie adresatów uchwały do "wysokości środków przeznaczonych na realizację programu", która – jak postanowiono w rocznym programie – "zostanie określona w budżecie Powiatu na 2014 r.", nie jest więc należytym wykonaniem normy kompetencyjnej.

W ocenie WSA we Wrocławiu, organ nadzoru trafnie przy tym zauważył, że przywołany tekst uchwały uchybia także postanowieniom § 119 ust. 1 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Wbrew bowiem przyjętej w tych przepisach zasadzie wydawania, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego, jednej uchwały, która wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu – Rada zaniechała określenia "wysokości środków planowanych na realizację programu", przenosząc bezpodstawnie ten ustawowy obowiązek w sferę aktów regulujących budżet jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, wymusza – jak słusznie zauważył organ nadzoru – między innymi wypełnianie przez te organy własnej kompetencji do podejmowania uchwał w sposób kompletny, tzn. w pełnym zakresie i w ramach jednego aktu podejmowanego na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanym przypadku granice takiego kompleksowego i kompletnego zarazem upoważnienia zakreśla niezbędne minimum programowe wskazane przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy, czego w rozpatrywanym przypadku nie dopełniono.

W ocenie Sądu I instancji, uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" – w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa. To ostatnie pojęcie oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Do tego rodzaju nieistotnych uchybień nie sposób jednak zaliczyć faktu pominięcia w uchwale materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w programie. Tym bardziej, jeśli zważyć znaczenie środków planowanych na realizację programu. Bez określenia ich poziomu cała współpraca powiatu z organizacjami pozarządowymi i z innymi organizacjami pożytku publicznego, której program ma dotyczyć pozostaje niejako "w zawieszeniu".

Określenie poziomu "planowanych" wszak tylko środków stanowi przy tym wskazówkę dla planisty budżetu powiatu co do ewentualnej wielkości środków, które powinny być uwzględniane na realizację programu w budżecie na rok, którego program współpracy dotyczy.

Zdaniem Sądu, dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, iż już sam podstawowy zarzut skargi naruszenia, w postaci braku wyczerpującego wypełnienia dyspozycji art. 5a ust. 4 ustawy stanowi oczywiste, istotne przy tym naruszenie prawa. Zważywszy zaś podkreślone dopiero co znaczenie skonkretyzowania poziomu środków dla praktycznej realizacji programu, już samo to naruszenie, któremu organ trafnie przypisał charakter głównego zarzutu, przesądzać powinno o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podzielił także zarzut organu nadzoru co do § 4 załącznika do uchwały regulującego zakres przedmiotowy współpracy, stanowiącego, że "Zakres współpracy samorządu powiatowego z organizacjami pozarządowymi obejmować będzie przede wszystkim zadania w sferze: (...)". W ocenie Sądu, organ nadzoru trafnie podniósł brak normatywnego uzasadnienia dla posłużenia się w tym przypadku określeniem "przede wszystkim". Taki zwrot oznacza bowiem, że wskazany zakres nie stanowi zamkniętej liczby przypadków, co może wprowadzać element niepewności u podmiotów podejmujących współpracę lub noszących się z takim zamiarem co do możliwych do realizacji działań, to znaczy doprowadza do powstania wątpliwości, czy będą one objęte zakresem przedmiotowym programu. Zdaniem WSA we Wrocławiu, omawiany program powinien na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego dać pełną wiedzę potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy co do wszystkich sfer współpracy, jaką planuje jednostka samorządu terytorialnego w danym roku.

Tymczasem przyjęte rozwiązanie prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę do jeszcze innego, niesprecyzowanego przez ten organ zakresu przedmiotowego współpracy (rodzaju zadań). Słusznie przy tym organ nadzoru podkreślił, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, która ma charakter programowy – wyznacza także kierunek działań Zarządu Powiatu w tej materii i wobec tego postanowienia uchwały powinna cechować kompleksowość oraz precyzja sformułowań. Sąd I instancji uznał zatem, że rozwiązanie normatywne zastosowane w § 4 nie odpowiada w takim kształcie normie art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że opisane uchybienia w zaskarżonej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, oddziałujących na cały akt. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie mógł więc poprzestać na wyeliminowaniu z obrotu jedynie unormowań wadliwych, albowiem utrzymanie pozostałych regulacji czyniłoby z uchwały akt niespójny, nienadający się do wykonania. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że na jego orzeczenie nie miała wpływu uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] maja 2014r. w sprawie zmiany rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok. Akt ten zastąpił wprawdzie zaskarżoną w sprawie uchwałę ze skutkiem ex nunc, nie zniwelował jednak okresu jej obowiązywania i stosowania, co wymagało stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały z mocą wsteczną od dnia jej wejścia w życie, a więc ze skutkiem ex tunc.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat Milicki wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, orzeczenia co do istoty sprawy i oddalenia skargi Wojewody Dolnośląskiego na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA we Wrocławiu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej "u.d.p.p.iw.") w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, oraz art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (dalej "u.s.p.") w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności prawidłowej uchwały, a także naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego nieuwzględnienie przy wykładaniu norm art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 u.d.p.p.iw. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentacją Sądu I instancji mającą przemawiać za stwierdzeniem nieważności § 6 Rocznego programu współpracy, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, że ust. 4 art. 5a u.d.p.p.iw. zwiera katalog elementów, które obligatoryjnie muszą znaleźć się w uchwale podjętej w celu wykonania art. 5 ustawy. Dzieje się tak według Sądu I instancji za sprawą użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie, legislator nie umieścił w spornym przepisie żadnego sformułowania wskazującego na konieczność uregulowania wskazanych tam kwestii w jednym akcie prawa miejscowego, ani żadnego wskazania, w jaki sposób – kwotowo, zakresowo, procentowo, czy przez odwołanie – ma zostać uregulowane to zagadnienie w zaskarżonej uchwale.

Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011r., sygn. III SA/Wr 243/11 i stwierdził, że wobec braku doprecyzowania ustawowego organ jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość doprecyzowania regulacji ustawowej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zarówno zaskarżona uchwała jak i budżet Powiatu Milickiego są uchwalane przez Radę, a to właśnie budżet Powiatu jest podstawową materią, która reguluje kwestie finansowe. Natomiast w momencie uchwalania rocznego programu współpracy Powiat nie ma wiedzy, ile środków można przeznaczyć na współpracę z trzecim sektorem. Art. 51 ust. 1 u.s.p. zastrzega, że to budżet jest podstawą finansów Powiatu.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wykładnia literalna nie daje odpowiedzi na pytanie będące przedmiotem sporu, toteż sięgnąć należy po argumenty natury funkcjonalnej i systemowej. Podstawową cechą znamionującą działanie jednostek samorządu terytorialnego w Rzeczpospolitej Polskiej jest ich samodzielność. Na to wskazują art. 165 ust. 2 Konstytucji, przepisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dokładnie art.

3) oraz judykatura Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 27 września 1994r., sygn. W 10/93, OTK 1994, poz. 46). Skarżący kasacyjnie wskazał, że samorząd funkcjonuje na podstawie i w granicach prawa w ramach swobody przyznanej przez legislatora kierującego się zasadą subsydiarności. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Powiatu ma swoją podstawę ustawową a jej treść z pewnością nie może zostać określona jako contra legem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, odczytując intencje ustawodawcy w tym przypadku interpretator powinien mieć na względzie wyżej przedstawione twierdzenia. Skarżący kasacyjnie uważa więc, iż właściwym jest uznanie, że treść uchwały została ukształtowana w ramach swobody jaka przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego, także i zwłaszcza przy stanowieniu prawa, na podstawie normy kompetencyjnej, której językowe ukształtowanie na taką swobodę pozwala (stanowienie prawa lokalnego intra legem).

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, wykładając art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 u.d.p.p.iw. oraz stosując art. 79 ust. 1 u.s.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały, Sąd I instancji naruszył w wykładni i stosowaniu art. 165 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego nieuwzględnienie. Samodzielność samorządu terytorialnego powinna bowiem podlegać ochronie sądowej, a tam, gdzie prawo lokalne nie narusza prawa wyższego rzędu, samodzielność jednostki samorządu powinna być uszanowana.

Podobnie zakwestionować należy także pogląd Sądu wyrażony w drugiej części uzasadnienia, odnośnie niezgodności § 4 programu współpracy regulującego przedmiotowy zakres współpracy. Zgodnie z obecnie wyrażanymi postulatami podkreślającymi zwiększenie udziału trzeciego sektora w administrowaniu i ideą prywatyzacji wykonywania zadań publicznych (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa, 2011 oraz Prawo Administracyjne, red. J. Boć, Wrocław, 2010) należy interpretować art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.iw. w sposób uwzględniający potrzeby organizacji pozarządowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby zakres przedmiotowy uchwały miałby być taksatywny, to wiązałoby się to z ryzykiem pozostawienia jakiejś organizacji pozarządowej poza jego zakresem. W konsekwencji, współpraca w dziedzinach nie wymienionych wprost w uchwale nie miałaby podstawy w prawie lokalnym.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu włączyć podmioty prywatne w wykonywanie zadań użyteczności publicznej. Aby osiągnąć cel ustawodawcy zapewniona musi zostać dosyć duża elastyczność działań po obu stronach, ze względu na zmieniające się okoliczności oraz charakterystykę samej współpracy. W efekcie o ile umieszczenie otwartego katalogu przedmiotowego zakresu współpracy w uchwale wykonującej przepis ustawowy mogłoby być uznać za sprzeczne z prawem, w przedmiotowej sprawie, właśnie ze względu na wyżej wymienione okoliczności, takie sformułowanie według skarżącego kasacyjnie jest dopuszczalne, aby zapewnić współpracy jak największą efektywność i jak najlepsze rozdysponowanie środków stosownie do potrzeb.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zarzucił, że niezasadne jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem zakwestionowana uchwała nie zawierała wszystkich obligatoryjnych elementów merytorycznych wymaganych ustawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa materialnego. Naruszeń tych strona skarżąca upatruje w błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej u.d.p.p.iw.) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w błędnym zastosowaniu art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzeniu nieważności prawidłowej uchwały, a także nieuwzględnieniu przy wykładaniu wskazanych powyżej norm art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 u.d.p.p.iw. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie polegającej na tym, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż art. 5a ust. 4 u.d.p.p.iw. zawiera katalog elementów, które obligatoryjnie muszą znaleźć się w uchwale podjętej w celu wykonania art. 5 ustawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, a więc mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo niezrozumieniu intencji ustawodawcy. W niniejszej sprawie trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje obligatoryjną minimalną treść, jaka winna być przedmiotem uregulowania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wprowadzającej na obszarze działania tej jednostki program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.

3. Wymienione w tym przepisie ustawy elementy, które "w szczególności" ma zawierać program współpracy, uznać należy za elementy obligatoryjne treści uchwały. Potwierdza to wyraźne sformułowanie ustawowe "zawiera" użyte w art. 5a ust. 4 ustawy. Przepis ten w początkowej części przewiduje bowiem, że: "Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności", a następnie wymienia w poszczególnych punktach elementy, które taki program ma zawierać. Użycie sformułowania "zawiera" świadczy o tym, że wymienione w poszczególnych punktach elementy programu współpracy stanowią minimum wymogów treściowych, jakie spełniać winien program współpracy, aby można było uznać go za zgodny z prawem, tj. prawidłowo realizujący upoważnienie ustawowe, na podstawie którego został uchwalony. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu uznając, że wymieniono w nim elementy, które powinny się znaleźć w każdej uchwale dotyczącej programu współpracy. Nie pozbawiono przez to organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności".

Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że organ stanowiący powiatu był zobowiązany do zamieszczenia w uchwalanym programie unormowań odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie art. 5a ust. 4 ustawy. Trafnie również ocenił, że kontrolowana uchwała tych wymogów nie spełniała w zakresie wyznaczonym punktem 8 art. 5a ust. 4, to jest w odniesieniu do wskazania "wysokości środków planowanych na realizację programu". Paragraf 6 załącznika do zaskarżonej uchwały przewidując, iż "wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zostanie określona w budżecie powiatu na 2014r." nie stanowi prawidłowego wykonania przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego. Wbrew bowiem wynikającemu z art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy obowiązkowi skonkretyzowania "wysokości środków planowanych na realizację programu", Rada Powiatu tej wysokości nie skonkretyzowała, lecz odwołała się do przyszłej regulacji tej wysokości uchwałą budżetową, a więc odrębną uchwałą, dotyczącą zasadniczo innych zagadnień, podejmowaną w innym trybie i w innej procedurze, z pominięciem wymogów wprowadzonych przez ustawodawcę dla uchwalenia programu współpracy, w tym zwłaszcza z pominięciem przewidzianego w art. 5a ust. 1 wymogu konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 oraz z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 5a ust.

1. Przewidziana zatem w kontrolowanej uchwale regulacja nie zapewniała prawidłowego zrealizowania ustawowych wymogów zawartych w upoważnieniu do jej podjęcia. Trafnie uznał Sąd I instancji, w ślad za organem nadzoru, że w tym zakresie zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji oraz wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP zasad praworządności i legalności, albowiem nie zawierała kompleksowej regulacji wymaganej ustawą.

Z tych samych powodów nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawodawca wymieniając materie, które winny zostać uregulowane w programie współpracy, w art. 5a ust. 4 pkt 3 wskazał "zakres przedmiotowy" współpracy. Także i w tym zakresie regulacja zawarta w kontrolowanej uchwale przewidująca, że "Zakres współpracy samorządu powiatowego z organizacjami pozarządowymi obejmować będzie przede wszystkim zadania w sferze: (...)", nie wypełniała w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego. Upoważnienie ustawowe nie umocowywało uchwałodawcy do posłużenia się określeniem "przede wszystkim" i ustanowienia w ten sposób otwartego zakresu współpracy. Prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy.

Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy posiadania pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy. Trafnie Sąd I instancji zakwestionował przyjęte w kontrolowanej uchwale rozwiązanie wskazując, że prowadzi ono do kolejnego odesłania przez Radę do jeszcze innego, niesprecyzowanego przez ten organ zakresu przedmiotowego współpracy (rodzaju zadań). Postanowienia uchwały powinna cechować kompleksowość oraz precyzja sformułowań, a zaskarżona uchwała tych wymogów nie spełniała.

W konsekwencji zatem za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności prawidłowej uchwały. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie oznacza błędne podciągnięcie konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji). Naruszenie prawa w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może zatem dotyczyć tylko tych norm materialnoprawnych, które w konkretnej sprawie administracyjnej zostały błędnie zastosowanie lub tych, które w tejże sprawie zostały przez organy pominięte, mimo że powinny znaleźć w niej zastosowanie.

Tak określony zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazane powyżej naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd I instancji prawidłowo zastosował zatem normę art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przy wykładaniu wskazanych powyżej norm art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 u.d.p.p.i w. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.. Trafnie zwraca uwagę skarżący na obowiązywanie w naszym porządku prawnym zasady subsydiarności. Trafnie też zauważa skarżący, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego powinna być szanowana i podlega sądowej ochronie. Trafnie też wskazuje na podnoszone w doktrynie postulaty zwiększenia udziału trzeciego sektora w administrowaniu i ideę prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Samodzielność samorządu terytorialnego nie oznacza jednak jego autonomii ani dowolności. Działalność uchwałodawcza organów jednostek samorządu terytorialnego odbywać się może na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Ma rację skarżący, że art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.iw. należy interpretować w sposób uwzględniający potrzeby organizacji pozarządowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak właśnie zinterpretował ten przepis Sąd I instancji, odwołując się do konieczności kompletnego wskazania potencjalnym organizacjom pozarządowym podejmującym współpracę z powiatem w danym roku planowany na dany rok zakres przedmiotowy tej współpracy. Akcentowane przez skarżącego efektywność i elastyczność współpracy nie mogą mieć pierwszeństwa przez legalnością. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wyłożył treść art. 5a ust. 4 pkt 3 i 8 u.d.p.p.iw. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uznając, że wynika z nich obowiązek kwotowego określenia wysokości środków przeznaczonych na współpracę oraz obowiązek taksatywnego określenia zakresu przedmiotowego uchwały. Nie doszło w ten sposób do pominięcia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.