Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 518/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę G. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2014 r. którym nałożono na skarżącego grzywnę w wysokości 107.522.56 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez niezakwestionowanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i w efekcie uznanie, iż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z uchybieniem terminu dla jego wniesienia mimo złożenia w terminie stosownego wniosku w terminie przewidzianym w art. 58 § k.p.a.;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i w efekcie uznanie, iż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z uchybieniem terminu dla jego wniesienia przed dokonaniem oceny dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez uznanie iż dopuszczalne jest stwierdzenie wniesienia odwołania na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia przed dokonaniem oceny dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego wniesienie zażalenia na postanowienie z [...] grudnia 2014 r. z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżone postanowienie zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. dokonane zostało skutecznie dnia 20 grudnia 2014 r., w trybie doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 k.p.a.
W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał również stwierdzenie organu odwoławczego co do rozpoczęcia w dniu 30 grudnia 2014 r. biegu 7-dniowego terminu na złożenie zażalenia, a tym samym jego przekroczenia w sytuacji, gdy zażalenie wniesione zostało w dniu 2 czerwca 2015 r.
Powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.
Sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty koncentrują się bowiem tylko na kwestii związanej z kolejnością wydanych postanowień w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oraz odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia od postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r.
Mianowicie w skardze kasacyjnej odwołano się do ukształtowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu wskazującego, że w postępowaniu administracyjnym wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 134 k.p.a.) nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Nie negując powyższego stanowiska, jako dominującego, trzeba zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie, jak też orzecznictwie przyjmuje się też inne rozwiązania w zakresie relacji zachodzącej pomiędzy rozstrzygnięciami podejmowanymi na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 59 ust. 1 i 2 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 683; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 926; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 504; Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, A. Wróbel, SIPLex pkt 12).
Istota zgłoszonych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zanegowania oceny Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu rozpoznał prośbę skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, o czym świadczą uzasadnienia obu postanowień podjętych [...] lutego 2016 r.
Wbrew twierdzeniom skarżącego wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do sekwencji działań organu odwoławczego było prawidłowe. Wprawdzie kolejność numerów nadanych obu postanowieniom mogła sugerować, że w pierwszej kolejności wydane było postanowienie (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, to jednak argumentacja przytoczona w jego uzasadnieniu wyraźnie potwierdza, że wcześniej odrębnym postanowieniem (nr [...]) odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Ponadto nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że oba wymienione postanowienia nie mogły być podjęte tego samego dnia, wywodząc to z założenia, że dopiero "ostateczne" orzeczenie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) umożliwia wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej kierował się treścią art. 59 § 1 k.p.a., stanowiącego o tym, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.
Jednak w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 59 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przytoczona regulacja oznacza, że oba postanowienia wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2016 r. mają walor orzeczeń ostatecznych, co warunkowało ich zaskarżenie bezpośrednio skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W takim stanie sprawy nie było przeszkód do podjęcia obu omawianych rozstrzygnięć w tym samym dniu, a nawet dopuszczalne byłoby zamieszczenie ich w jednym postanowieniu.
W takim stanie sprawy niepodważona została konkluzja Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organ odwoławczy prawidłowo w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.